Головна

всі книги   до розділу   зміст
1 2 3 5 6 8 9 10 12 13 15 16 18 19 20

з 1. Місце і роль місцевого самоврядування в державно-правовій структурі: теоретичні основи взаємозв'язку і взаємодії

Досвід історії переконливо свідчить, що рух сучасної цивілізації до самоврядування народів - тривалий і вельми суперечливий процес. Впровадження принципів самоврядування приносить користь суспільству тільки тоді, коли воно спирається на об'єктивно назрілі економічні і соціальні потреби, виражає вимоги суспільного прогресу.

З прийняттям в 1993 р. Конституції РФ на місцях стала поступово відновлюватися достовірно представницька влада, хоч потрібно відмітити, що принципи місцевого самоврядування в конституційно-нормативних актах реалізовуються не повністю або непослідовно. На практиці урізуються повноваження місцевих представницьких органів, передбачається вилучення з сфери місцевого самоврядування районів і міст обласного підкорення з адміністративний підлеглими ним територіями. Більш ефективно процес розвитку самоуправленческих початків на місцях на основі Конституції пішов після прийняття в 1995 р. Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації".

Конституція РФ в ст. 12 повністю відмовилася від радянської моделі організації влади на місцях.

Якими причинами пояснити появу конституційної норми про невімкнення органів місцевого самоврядування в систему державної влади? Одна з причин складається в прагненні законодавця закласти в Конституції РФ 1993 р. якісно нові принципи російської державності, створити передумови і умови відродження традиційної для дореволюційної Росії демократії малих територій, без якої, зі слів активного поборника самоврядування А. І. Солженіцина, "не може бути добропорядною життю, так і саме поняття "цивільна свобода" втрачає значення". Ряд авторів тісно зв'язують концепцію недержавної природи місцевого самоврядування, що затвердилася в російській Конституції, з бажанням долати зайве одержавлення місцевої влади. Як пишуть А. Широков і С. Юркова, введення в Конституцію ст. 12 викликане прагненням максимально захистити самий незахищений рівень влади від прямого втручання державних чиновників. У свій час ст. 12 отримала і теоретичне підживлення. У 1992 р. Б. Н. Топорнін писав: "Місцеве самоврядування не складає і за своєю природою не може складати компонент державної організації. Без перебільшення буде правильною формула, згідно якою державність закінчується там, де починається місцеве самоврядування. Спроби ставити знак рівності між самоврядуванням і державною владою, часті в далекому минулому, не дали скільки-небудь відчутного результату, передусім, внаслідок концептуальної уразливості".

Однак є ще одна обставина, що пояснює вибраний в Конституції РФ підхід. Відділення місцевих органів від держави зв'язується з прагненням державної влади дистанцироваться від соціальних і економічних турбот і тягот населення. Заступник міністра РФ у справах національностей і федеративним відносинам А. Г. Воронін зазначав, що "верх владної вертикалі починає скидати свої функції, що вимагають певних витрат, тільки тоді, коли він не в змозі з ними справитися".

Потрібно доповнити, що необхідність в самостійності місцевого самоврядування пов'язана з різноманіттям чого склався в Росії форм власності. У цьому випадку мається на увазі відособлення муніципальної власності від загальнодержавної.

Реалізація конституційної норми про самостійність місцевих органів влади наштовхується на серйозну протидію, яка має політичне, фінансово-економічне і теоретичне коріння.

Деякі автори, прагнучи неупереджено оцінити загальну картину державного пристрою Росії, вважають, що вона струнка і логічна: відповідно до Конституції РФ народ, що є єдиним джерелом влади, реалізовує її безпосередньо і через систему відповідних органів, розділених на три рівні - федеральний, регіональний і місцевий, кожний з яких вирішує свої задачі, володіючи для цього своїми повноваженнями. Проте і ці автори помічають, що без формулювання ст. 12 в Конституції РФ, видимо, можна було б і обійтися. Справедливо пропонується в ст. 12 закріпити лише функціональну самостійність місцевого самоврядування в межах позначеної законом компетенції, а не організаційну відособленість його органів.

Статтю 12 Конституції РФ нерідко трактують як основу найнебезпечнішої відцентовий тенденції. Здійснення цього конституційного встановлення, на думку його противників, веде до спотворення принципів єдності державної влади, оскільки від неї штучно відмежовується низовий її рівень. Прихильники даної точки зору розглядають місцеве самоврядування переважно в формі організації державного апарату на місцевому рівні. При цьому органи місцевого самоврядування знаходяться в єдиній системі державно-владних установ, в тій або інакшій мірі ним підзвітні і підконтрольні, хоч місцева влада залишається певною мірою самостійній і відповідальній. Розрив між державною владою і місцевим самоврядуванням долається запереченням суспільної природи останнього. У цей час потрібно враховувати модель місцевого самоврядування, що формується в суб'єктах Федерації.

Багато які суб'єкти РФ часто йдуть наперекір федеральній конституційній нормі. Наприклад, Конституція Республіки Бурятія не містить відповідного положення. У Республіці Інгушетія місцеві органи отримали статус місцевих органів державної влади і управління (ст. 92). Організація і діяльність органів місцевої влади в ній здійснюються на початках поєднання принципів назначаемости і виборності (ст. 91). Розділ VI "Місцеві органи державної влади" Конституції Кабардино-Балкарской Республіки взагалі не містить згадки про місцеве самоврядування. Стаття 94 Конституції Республіки Комі встановлює: "Місцева адміністрація - орган виконавчо-розпорядчої влади, що безпосередньо здійснює державне управління і що забезпечує права і законні інтереси громадян на відповідній території. Місцева адміністрація входить в систему виконавчої влади Республіки Комі". У Башкортостане, Татарстане, Якутії місцеве самоврядування взагалі відсутнє, а існує місцева державна влада.

Такий підхід багатьма, в тому числі представниками федеральних органів державної влади, розглядається як явний відступ від положень Конституції РФ і Федерального закону від 28 серпня 1995 р. Так, А. Г. Воронін розцінює одержавлення органів місцевого самоврядування як найбільш серйозне порушення федерального законодавства. Численними протиріччями Конституції РФ Б. Мінц називає включення органів місцевого самоврядування в систему органів державної влади і знову ж підміну місцевих органів державними структурами. О. Л. Савранська характеризує подібні дії суб'єктів Федерації ще більш жорстко - як "усвідомлені дії по гальмуванню реформи місцевої влади". Вельми категоричні Ж. Т. Тощенко і Т. А. Цветкова. На їх думку, на різних рівнях влади відсутнє повне розуміння і усвідомлення ідеї місцевого самоврядування, більшість керівників не бачать його нової якості, яка закріплена в Конституції РФ.

Виявилася ще одна негативна тенденція, пов'язана з ліквідацією муніципальних органів самоврядування і заміною їх державними органами управління, в тому числі посадовими особами, що призначаються вищестоящими керівниками державних органів влади. Зокрема, в Республіці Удмуртія 17 квітня 1996 р. ухвалений Закон "Про систему органів державної влади в Удмуртської Республіці", який фактично ліквідовував органи місцевого самоврядування, вибрані в 1994 р. на чотири роки, припинили своє існування представницькі органи в містах і районах. Розділи адміністрацій цих територіальних одиниць стали призначатися на посаду і звільнятися від посади президією Державної поради республіки по представленню Голови Уряду. Конституційний Суд Росії, куди звернулися із запитом Президент РФ і група депутатів Державної Думи Федеральних Зборів, визнав відмічені положення Закону неконституційними.

Існують серйозні відступи від федерального законодавства в краях і областях. Так, Закон Архангельської області встановлює підлеглість одних муніципальних освіт іншим, а реалізація Закону Московської області в частині розмежування компетенції між різними муніципальними освітами фактично привела до цього стану. Законами Пермської, Вологодської областей встановлюється структура органів місцевого самоврядування.

У Свердловської області визначилася тенденція до централізації влади, що виявилася в спробі введення додаткових структур управління - територіальних управлінських округів, принципи діяльності яких закладені в Законі від 24 грудня 1996 р. "Про виконавчі органи державної влади в Свердловської області". У законах Свердловської області від 20 травня 1997 р. "Про Східний управлінський округ", від 23 червня 1997 р. "Про Північний управлінський округ", "Про Горнозаводськом управлінський округ", "Про Південний управлінський округ" під округом розуміється частина території області, на якій здійснюються координація діяльності виконавчих органів державної влади Свердловської області, діючих на його території, аналіз і прогноз соціально-економічного розвитку вхідних в округ адміністративно-територіальних одиниць, що мають близькі природно-географічні умови, ресурсний потенціал, рівень розвитку промисловості і соціальної інфраструктури, транспортну доступність, фінансові можливості і чисельність населення.

У законах передбачається, що округи не є адміністративно-територіальними одиницями, самостійна система органів державної влади в них не утвориться. Керівництво області не приховує свого прагнення створити на базі управлінських округів відповідні адміністративно-територіальні одиниці, що об'єктивно принижує роль самоврядування міст і районів і, звісно, роль і місце самих муніципальних освіт.

При реалізації даних законів виявилася їх суперечність федеральному законодавству. На посаді керуючих трьох округів були призначені розділи муніципальних освіт, що викликало втручання Генерального прокурора РФ. У його листі керівництву області вказується: "Одночасне поєднання розділами муніципальних утворень міст Каменськ-Уральського; Краснотуринска, Нижнього Тагила посад керівника округом, члена уряду і депутата палати представників Законодавчих зборів Свердловської області суперечить федеральним законам "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", "Про основи державної служби в Російській Федерації".

Згідно з Статутом м. Москви від 28 червня 1995 р. міської представницький і виконавчий органи мають двійчастий статус: вони одночасно є органами міського (місцевого) самоврядування і органами державної влади суб'єкта РФ (ст. 6). Багато які правознавці критично сприймають таке поєднання, посилаючись на ст. 12 Конституції РФ, яка встановлює, що органи місцевого самоврядування не входять в систему органів державної влади. З урахуванням цього деякі вважають, що в Москві місцеве самоврядування взагалі відсутнє.

Потрібно мати на увазі, що Конституція РФ вимушує будувати життя за правилами гл. 8, що регламентує основи місцевого самоврядування. У той же час функціонування Москви здійснюється також відповідно до положень гл. 3 Конституції РФ, що визначає ключові моменти федеративного пристрою країни. Стаття 12 Конституції "підштовхує" Москву або на введення самоврядування в межах районів, або на створення паралельних міських структур. Закріплена Статутом схема управління Москвою, на думку А. В. Петрова, відкриває можливості для здійснення реального, а не показного самоврядування.

Російська муніципальна реформа вимушує відмовлятися від років Радянського періоду принципів, що устоялися за 70 із зайвим взаємодії Центра і місць.

Необхідно враховувати і складність Федерального закону від 28 серпня 1995 р. На нашій думку, конституційна модель місцевого самоврядування в Росії небездоганна, що зумовлює збої в справі реалізації муніципальної реформи в Росії. Президент РФ, виступаючи на засіданні Ради по місцевому самоврядуванню 30 вересня 1997 р., відмітив: "Незважаючи на відомі всім нам труднощі, ми поступово привчаємо органи державної влади в Росії до простої думки: місцеве самоврядування - найважливіша опора демократії". Це непроста задача, її рішення вимагає ознайомлення з думкою російської юридичної науки і зарубіжним досвідом відносно місцевого самоврядування.

У конституційному праві Росії склалася в основному концепція недержавного характеру місцевого самоврядування, що базується на застарілих західних конструкціях. Це виражається в прагненні впровадити недержавну доктрину місцевого самоврядування, звільнивши тим самим державу від турбот про насущні проблеми населення. Тим часом суть, мета і задачі місцевого самоврядування складаються в тому, щоб допомогти державі дійти до потреб кожної людини, оскільки місцеве самоврядування ближче усього стоїть до народу. Вчені зазначають, що даний процес придбав трохи гіпертрофовані форми, що не мають адекватного теоретичного обгрунтування. На тій, що проводилася в 1993 р. конференції "Місцеве самоврядування в Росії. Теорія і практика" підкреслювалося, що під впливом політичних перипетій розвиток ідеї про самоврядування привів до плутанини термінів "влада" і "самоврядування", необгрунтованого зіставлення понять "державне керівництво", "управління" і "місцеве самоврядування". Інакше говорячи, сталася підміна понять, і за допомогою категорії "місцеве самоврядування" робиться "спроба перетворити органи, що стоять ближче усього до населення, в недержавні", т. е. вивести їх за межі державного механізму.

У ряді сучасних європейських країн возобладала позиція, зв'язуюча місцеве самоврядування з державою, що співробітничає з ним в рішенні загальнонаціональних задач. Р. Граверт відмічає: "Чим повніше втягуються місцеві територіальні одиниці в здійснення конституційно-правових принципів соціальної державності, тим більше вони вимушені абстрагуватися від місцевих особливостей і слідувати єдиним для всієї країни орієнтирам державної політики".

Досвід англійського місцевого самоврядування показує, що центральне і місцеве, уряди націлені на виконання загальної задачі: забезпечити добробут суспільства. У зв'язку з цим російський дослідник В. А. Баранчиков зазначає, що, незважаючи на різні оцінки місця муніципалітетів в системі державних органів Британії, їх державна природа ніколи не оспорювалася: сучасна практика взаємовідносин між Центром і місцевими органами управління показує, що останні в принципі наблизилися до статусу агентів центрального уряду.

Прийнята в 1978 р. Конституція Іспанії визнала місцеву владу як основний елемент держави. Вона проголосила принцип автономії, визначила нову структуру місцевих органів влади. Як вказує Е. Морева, "в нинішній обстановці місцева влада в Іспанії отримала можливість виражати інтереси тих регіонів, які вона представляє, пов'язувати їх з інтересами всього суспільства і центральну владу, охороняти подібне співвідношення надалі і розвивати його з урахуванням змінних інтересів тих або інших сторін".

Ще на початку 70-х рр. відомий російський вчений Г. В. Барабашев підкреслював, що в західних країнах в еволюції місцевого управління спостерігається тенденція зрощення місцевих справ із загальнодержавними інтересами, внаслідок чого багато разів посилена природа муніципальних інститутів.

Порівняння систем самоврядування, закріплених в основних сучасних правових системах - англосаксонской і континентальної, показує, що обидві вони відмовилися від зіставлення місцевого самоврядування державі. Міра самостійності місцевих органів вельми скептично оцінюється передусім в англосаксонских країнах. Англійський дослідник К. Дейвіс підкреслює, наприклад, що місцеве самоврядування - це передусім управління, т. е. здійснення публічної влади на місцевому рівні.

У французькій доктрині залишається поширеним трактування місцевого самоврядування в дусі природно-правової доктрини. Тут проводиться відмінність між штучно створеними (т. е. актами центральної влади) і "природно" чим склався освітами, лише визнаними центральною владою. Вважається, що в управлінні першими повинні переважати інтереси держави, в той час як другі можуть мати значну самостійність і керуватися передусім місцевими інтересами. Російський дослідник А. І. Черкасов посилається на все більш думка, що розповсюджується у французькій правовій науці про те, що місцеві органи частіше за все формуються для зручності управління державою, оскільки з моменту досягнення останнім певних розмірів відмовитися від існування місцевих органів стає просто неможливо.

Аналізуючи сучасні концепції і національний досвід місцевого самоврядування, Г. В. Атаманчук справедливо підкреслює, що "місцеве самоврядування являє собою прикордонне явище між державою і суспільством, що з'єднує їх між собою; в ньому має місце зчленування суспільних форм і владних повноважень". І далі: "Структурні частини державних і суспільних систем зобов'язані взаємодіяти один з одним, координувати свої зусилля, спільно забезпечувати цілісність суспільства і держави".

Визнання місцевого самоврядування як один з принципів організації і здійснення влади в суспільстві і державі передбачає встановлення децентралізованої системи управління, закріплення основ взаємовідносин центральних і місцевих органів.

Питання про співвідношення і взаємодію місцевого самоврядування і державну владу є одним з кардинальних в теорії і практиці муніципального будівництва і права.

На думку С. А. Авакьяна, є як мінімум три канали їх взаємодії: по-перше, вищестоящі органи допомагали і будуть допомагати в господарсько-фінансовому відношенні місцевому самоврядуванню; по-друге, вони повинні виступати як наглядова інстанція, що "оберігає" місцеве самоврядування від прийняття незаконних, а те і неправильних, необгрунтованих рішень, що не дозволяє забувати про державний інтерес; по-третє, вищестоящі органи покликані бути інстанцією, що допомагає, в тому числі методично, місцевому самоврядуванню, що узагальнює і що розповсюджує їх позитивний досвід. І зрештою, повинна ж бути в суб'єктові РФ інстанція, яка координувала, вивчала б і узагальнювала тенденції розвитку місцевого самоврядування, в свою чергу випробовуючи його вплив по відомому раніше принципу зворотного зв'язку.

Різні аспекти взаємодії державних і самоуправленческих структур активно досліджуються в спеціальних роботах, присвячених економічній і фінансовій взаємодії суб'єктів РФ і місцевого самоврядування. Не вдаючись в аналіз і оцінку таких робіт, необхідно звернути увагу на основоположні положення, що містяться в них, що дозволяють розкрити конкретні (економічні, фінансові) аспекти такої взаємодії. Справедливо вказується, що необхідний перехід до методів "мережевого", координаційного управління, в структурах якого традиційне адміністрування - "управління по вертикалі" замінюється рівноправним - "горизонтальною співпрацею всіх учасників територіального розвитку - корпорацій, трудових колективів, банків, профспілкових, кооперативних і дослідницьких організацій, різних груп населення і т. д. При цьому представницькі і виконавчі органи влади виступають як організатори такої взаємодії, яке в найближчій перспективі буде визначатися наступними чинниками:

- необхідністю створення нової демократичної основи ефективної структури виконавчої влади;

- потребами фінансування регіональних програм;

- перенесенням центра тягаря міжрайонних трансфертів з рівня Російської Федерації на рівень її суб'єктів;

- формуванням нової системи фінансування регіональної і місцевої інфраструктури, заснованої на пайовій участі держави, місцевих органів і приватного сектора.

Створення ефективної вертикалі виконавчої влади вимагає переходу від нинішньої олігархічно-кланової організації російського ринку до більш демократичної, заснованої на просторовому розосередженні капіталу і власності.

У ході державного і муніципального будівництва в суб'єктах РФ виробляються багатоманітні форми взаємодії між органами державної влади і органами місцевого самоврядування. Так, в Ханти-Мансийском автономному округу планом роботи окружної Думи закріплене проведення щомісячних нарад, семінарів, в тому числі інформаційних, з депутатами представницьких органів місцевого самоврядування муніципальних освіт з метою роз'яснення державної політики, пропаганди правових знань.

Думою автономного округу створена Координаційна Рада представницьких органів місцевого самоврядування муніципальних освіт і державної влади Ханти-Мансийского автономного округу, з метою забезпечення взаємодії представницьких органів місцевого самоврядування муніципальних освіт і державної влади Ханти-Мансийского автономного округу. Координаційна Рада є дорадчим органом з питань муніципального пристрою і здійснення місцевого самоврядування, в його склад входять представники всіх муніципальних освіт.

Крім того, губернатор щомісяця проводить наради з розділами муніципальних освіт для розв'язання виникаючих проблем, а також з метою забезпечення конституційних прав громадян на всій території автономного округу.

Муніципальні освіти тісно взаємодіють з нафтовими компаніями, більшість яких є соціально орієнтованими. Метою їх спільної діяльності є розвиток інфраструктури міст і районів, соціальна підтримка населення.

Місцеве самоврядування, будучи відносно самостійним інститутом суспільного розвитку, впливає на державу і його структури, взаємодіє з ним. Ця взаємодія виражається в наступних положеннях:

- обов'язковість рішень, прийнятих шляхом прямого волевиявлення громадян, рішень органів і посадових осіб місцевого самоврядування для виконання всіма розташованими на території муніципальної освіти підприємствами, установами і організаціями незалежно від їх організаційно-правових форм;

- обов'язок розгляду органами державної влади і державними посадовими особами звертань органів і посадових осіб місцевого самоврядування;

- володіння представницьких органів місцевого самоврядування правом законодавчої ініціативи в законодавчому (представницькому) органі державної влади суб'єкта РФ;

- право місцевого самоврядування пред'являти в суд або арбітражний суд позови про визнання недійсними порушуючих права місцевого самоврядування актів органів державної влади і державних посадових осіб;

- участь місцевого самоврядування у виборчому процесі при підготовці і проведенні виборів органів державної влади і референдуму Російської Федерації і її суб'єктів;

- здійснення органами місцевого самоврядування переданих їм окремих державних повноважень.

Взаємодія органів державної влади і органів місцевого самоврядування отримує правове закріплення в конституціях, статутах, законах суб'єктів РФ.

Аналіз названих актів дозволяє виділити основні положення, пов'язані з регулюванням цих питань. У їх числі:

- побудова взаємовідносин між органами державної влади суб'єкта РФ і органами місцевого самоврядування на основі принципів взаимоуважения і взаємній відповідальності, дотримання законності, узгодження інтересів;

- сприяння органів державної влади суб'єкта РФ розвитку, місцевого самоврядування, забезпечення гарантій його самостійності, надання організаційною і інакшої підтримки;

- облік думки органів місцевого самоврядування при прийнятті регіональних правових актів і інакших рішень, що зачіпають інтереси муніципальних освіт;

- закріплення права розділів місцевого самоврядування спільно з розділом виконавчої влади суб'єкта РФ утворювати Раду розділів місцевого самоврядування для координації роботи за рішенням питань місцевого значення;

- можливість створення на паритетних початках погоджувальних комісій для розгляду суперечок між органами державної влади суб'єкта РФ і органами місцевого самоврядування;

- право органів державної влади суб'єкта РФ і органів місцевого самоврядування укладати договори і угоди, створювати спільні координаційні, консультативні, дорадчі і інакші робочі органи як тимчасові, так і постійно діючі.