На головну   всі книги   до розділу   зміст
1 2 3 5 6 8 9 10 12 13 15 16 18 19 20

з 2. Нормативно-правове регулювання місцевого самоврядування: стан, проблеми, перспективи

Правове регулювання сфери місцевого самоврядування направлене на закріплення і упорядкування суспільних відносин, що є на місцевому рівні, і в цьому аспекті воно виступає як чинник охорони і захисти чого склався правовідносин, сприяє виникненню і розвитку нових суспільних відносин, що в результаті повинно привести до створення оптимальних правових умов для ефективної організації і діяльності місцевого самоврядування.

Ефективність правового регулювання тісним образом пов'язана з підвищенням правосвідомості громадян і посадових осіб, рівня правосвідомості всього суспільства. Звідси витікає задача налагодити активну роботу по правовому вихованню і пропаганді, роз'ясненню норм права. Особливо актуальної вона представляється на рівні місцевого самоврядування, кадровий склад якого все ще слабо забезпечується інформаційними, в тому числі інформаційно-правовими, технологіями.

При цьому ми виходимо з того, що в умовах російського перехідного суспільства праву як чиннику, регулюючому суспільні відносини, належить особлива творча роль. Воно в більшій мірі, ніж в традиційних стійких суспільствах, повинно виступати силою, що творить, направленою на стимуляцію виникнення нових суспільних відносин у всіх сферах життя суспільства і особливо в сфері місцевого самоврядування як нового суспільно-державного інституту.

У основі нормативно-правового регулювання місцевого самоврядування лежать Конституція РФ і Європейська Хартія місцевого самоврядування.

Європейська Хартія місцевого самоврядування - одне з головних джерел муніципального права європейських держав, що намічує шляхи розвитку місцевого самоврядування в сучасній Європі. У його основу встановлений класичний принцип субсидиарности, що затвердився в європейській соціальній філософії ще в середні віки, хоч до активного здійснення даної ідеї приступили лише в минулому сторіччі. Згідно з цим принципом, питання, які можна вирішувати на низових рівнях управління, немає значення передавати вгору. Місцевим співтовариствам треба довіряти як можна більше управлінських задач, а втручання держави потрібно лише там, де без нього не обійтися. У самій Хартії поняття субсидиарности сформульоване так: "Здійснення державних повноважень, як правило, повинне переважно покладатися на органи влади, найбільш близькі до громадян". Документ був прийнятий з ініціативи Поради Європи в 1985 р. Європейська Хартія місцевого самоврядування була ратифікована Федеральним законом від 11 квітня 1998 р., і її положення в повній мірі розповсюджуються на нашу країну.

Метою Хартії є забезпечення і захист прав місцевих органів самоврядування. Важливість цього очевидна: саме місцеве самоврядування дозволяє громадянам брати участь в прийнятті рішень, що стосуються їх повсякденного життя. Більш того дотримання цього права гарантує здійснення інакших цивільних прав і свобод. Хартія зобов'язує держави, вхідні в Пораду Європи, берегти і зміцнювати політичну, адміністративну і фінансову самостійність місцевих співтовариств. Тим самим принцип самостійності органів місцевого самоврядування закріпляється на високому міжнародно-правовому рівні, а його дотримання розцінюється як одне з основних критеріїв справжньої демократії.

У преамбулі Хартії констатується, що місцеве самоврядування складає одну з основ демократичного ладу, забезпечуючи ефективне і наближене до громадян управління. У документі підкреслено, що право на місцеве самоврядування - одне з найважливіших цивільних прав, а справжнє народовладдя треба шукати не там, де влада централізована, але там, де вона розосередилася і передана на місця. Частина I Хартії розкриває поняття місцевого самоврядування, визначає сферу його компетенції, гарантії і механізми правового захисту, способи контролю за його діяльністю і джерела фінансування: "Під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в рамках закону, у відповідності зі своєю компетенцією і в інтересах місцевого населення". Важливо відмітити, що самоврядування немислимо без вільних виборів - не випадково воно "здійснюється радами або зборами, що складаються з членів, вибраних шляхом вільного, таємного, рівного, прямого і загального голосування".

У Хартії передбачене право місцевих співтовариств на власні територіальні межі; на самостійне визначення своїх адміністративних структур, що відповідають місцевим потребам і що забезпечують ефективне управління; на стягування податків. Хартія передбачає різноманітність моделей місцевого самоврядування з урахуванням особливостей кожного члена Поради Європи. Саме важливе в даному розділі Хартії - це визначення основних принципів, на яких повинно будуватися місцеве самоврядування в європейських країнах.

Займаючись проблемами місцевого самоврядування, Порада Європи не обмежується тільки "паперовою" стороною справи. Важливу роль у втіленні прийнятих документів в життя грає Конгрес місцевої і регіональної влади Європи. Ці консультативні збори, де представлені місцеві і регіональні органи держав - членів Поради Європи, в 1994 р. замінило колишню Постійну конференцію місцевої і регіональної влади Європи, що працювала з 1959 р. Конгрес складається з того ж числа членів, що і Парламентська асамблея, а делегатів в нього направляють місцеві і регіональні власті з всього континенту. Конгрес здійснює свою роботу в двох палатах: Палаті місцевої влади і Палаті регіонів. У них тепер працюють і російські представники. Поточною роботою Конгресу керує Постійний комітет, в який входять посланці всіх країн - членів Поради Європи. Пленарні засідання Конгресу проводяться щорічно у Палаці Європи в Страсбурге. Для більшої гнучкості і ефективності діяльності Конгресом передбачене створення невеликих робочих груп по вивченню конкретних питань.

Конгрес місцевої і регіональної влади займається правом на місцеве самоврядування як одним з виявів демократії. Його головною метою є забезпечення участі місцевої і регіональної влади в процесі об'єднання Європи, а також в роботі Поради Європи. Конгрес сприяє розвитку демократії на регіональному і місцевому рівнях, зміцненню міжрегіональної співпраці, допомагає новим демократичним державам в формуванні ефективних адміністративних структур на місцях.

Аналіз принципів, закладених в Хартії, свідчить про те, що сучасна Європа бачить в місцевому самоврядуванні найважливіший елемент демократії, що залучає людей до цінностей народовладдя, виховуючий у них почуття цивільної відповідальності.

Місцеве самоврядування покликано врівноважувати влада держави, обмежувати її, не допускати свавілля з її сторони. Передача владних повноважень на місця дозволяє також уникнути перевантаження центрального уряду приватними проблемами, істотними для певних локальних співтовариств. Органи місцевого самоврядування виконують роль посередника між особистістю і державою. І в містах, і в селах робота місцевих рад зачіпає буквально кожного - часто вона представляється громадянам більш зрозумілої і конкретної, чим діяльність центральної влади.

Добре знаючи положення справ на своїх територіях, органи місцевого самоврядування здатні більш ефективно і раціонально, чим чиновники центрального апарату, реагувати на непередбачені ситуації і конфлікти. І можливості для нововведень у місцевої влади значно ширше - адже центральні власті впроваджують новації, як правило, в загальнонаціональному масштабі, що підвищує витрати вірогідних невдач. Нарешті, муніципальні вибори проводяться частіше, ніж загальнонаціональні, а це дає населенню додаткову можливість користуватися своїми цивільними правами і виразити відношення до діяльності адміністративно-управлінських органів.

Проблеми місцевого самоврядування в післявоєнній Європі вийшли на перший план. По мірі прагнення до політичного, фінансового, культурного об'єднання роль комунальних, самоуправленческих початків напевно буде зростати: величезне адміністративне і економічне ціле, в яке поступово перетворюється Європейський союз, вимагає все більш могутніх обмежувачів і противаг. А створити їх здатні тільки місцеві самоврядні общини.

У Російській Федерації в 1993 р. на конституційному рівні були закріплені сам інститут місцевого самоврядування, основоположні початки його організації і діяльності, визначені місце і роль місцевого самоврядування в російському суспільстві і його державно-правовій структурі. У їх числі: визнання і гарантированность місцевого самоврядування, його визначення як однієї з форм народовладдя, відособленість органів місцевого самоврядування від системи органів державної влади, самостійність місцевого самоврядування в межах своїх повноважень, обов'язковий облік історичних і інакших місцевих традицій, державні гарантії і судовий захист місцевого самоврядування, самостійність населення при визначенні структури його органів і ряд інших конституційних принципів місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування в значенні конституційно-правового принципу є найважливішим елементом конституційного ладу Російської Федерації. Яке співвідношення національної ідеї місцевого самоврядування і відповідного конституційно-правового принципу?

Щоб відповісти на це питання, звернемося до думок відносно ролі правових принципів застосовно до права, що набув поширення в нашій літературі. Л. С. Явич зазначає, що правові принципи являють собою певні для права ідеї. Інакше говорячи, в правовій сфері принципи виконують специфічну роль. Вони самі виступають по відношенню до права початковими, основоположними або, як їх називає С. С. Алексеєв, крізними ідеями. Тому що правові принципи, існуючи передусім в юридичних нормах, властиві всій правовій матерії, всьому механізму правового регулювання. Вони виявляються і в юридичній практиці, і в правосвідомості, і в правоприменительних актах. Інакше говорячи, в правовій області принципи володіють статусом початкових ідей.

По відношенню до соціальної ідеї місцевого самоврядування відповідний конституційно-правовий принцип представляється як частина теоретико-світоглядних уявлень про неї. Це один з істотних компонентів ідеї, завдяки якому відбувається юридичне визнання феномена місцевого самоврядування. Принципи, втілені в інших правових формах і інститутах, наповнюють ідею місцевого самоврядування юридичним змістом, елементами якого є формалізовані первинні і повторні суб'єкти самоуправленческих відносин, механізм правового регулювання, відповідальність і т. п. Ці принципи забезпечують можливість застосування місцевого самоврядування до конкретних життєвих ситуацій без звернення до додаткового юридичного інструментарію. Нарешті, принципи грають ключову роль в подальшій розробці і тлумаченні самоуправленческой ідеї.

Організація і діяльність місцевого самоврядування звичайно регулюється конституціями, а також актами, що видаються центральними законодавчими органами або в федеративних державах - легислатурами суб'єктів Федерації.

Практика конституційного регулювання місцевого самоврядування отримала розвиток з часу появи перших європейських конституцій. Особливу роль в цьому зіграли французькі конституції 1791, 1793 рр. і бельгійська конституція 1831 р. Остання містила спеціальну статтю, присвячену громадському управлінню, і, нарівні із законодавчою, виконавчою і судовою владою, визнавала владу четверту - муніципальну. Конституція Німецької Імперії 1849 р. закріпила основні права німецьких общин, пов'язані з обранням своїх старшин і представників; з управлінням під верховним спостереженням держави своїми громадськими справами, включаючи місцеву поліцію; з опублікуванням свого громадського бюджету; з прилюдністю прений.

Сучасні конституції, як правило, регламентують організацію місцевого самоврядування, але в різному об'ємі. У країнах з федеративним пристроєм конституції фіксують лише основні принципи формування і діяльність місцевих органів, покладаючи правове регулювання в даній сфері в основному на суб'єктів Федерації. Приклад тому - Основний закон Федеративної Республіки Німеччини. Тут вказується, що общинам повинне бути надане право регулювати в рамках Закону під свою відповідальність всі справи місцевого співтовариства. Союзи общин також користуються правом самоврядування в рамках своєї законної компетенції і на основі законів (п. 1 ст. 28). Однак законодавчу компетенцію по правовому регулюванню місцевого самоврядування мають головним чином федеральні землі.

У США місцеве самоврядування регулюється виключно штатами. Міра правового регулювання різних аспектів місцевого самоврядування в різних штатах не однакова. У одних штатах конституції містять невелику кількість норм, присвячених місцевим органам, причому що встановлюють, як правило, ті або інакші обмеження діяльності останніх. У інших штатах конституції характеризуються більш докладним регулюванням управління місцевими справами. Нарівні з нормами, що закріплюють основні принципи діяльності місцевих органів, в них включені норми, що регламентують внутрішню організацію муніципалітетів.

У унітарних державах об'єм конституційного регулювання також неоднаковий. Конституції деяких держав присвячують місцевому самоврядуванню окремі розділи, розділи або частини. Спеціальний розділ (VIII) "Місцеве самоврядування" міститься в Конституції Японії 1947 р.; окремий Розділ 8 "Про територіальний пристрій держави" включений в Конституцію Іспанії 1978 р.

У Російській Федерації конституційні положення знаходять свій розвиток і конкретизацію в законодавстві. Законодавче регулювання питань місцевого самоврядування поділяється на три рівні. Це - федеральне законодавство, регіональне законодавство (законодавство суб'єктів РФ), муніципальне законодавство (нормативні правові акти місцевого самоврядування).

Федеральне законодавство включає в себе Конституцію РФ, федеральні конституційні закони, федеральні закони, укази і розпорядження Президента РФ, постанови і розпорядження Уряду РФ, нормативні акти федеральних органів виконавчої влади, рішення Конституційного Суду РФ з питань місцевого самоврядування.

Базовим початковим для побудови системи місцевого самоврядування в нашій країні є Федеральний закон від 28 серпня 1995 р. "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації". Всі інші федеральні закони і закони суб'єктів РФ, що встановлюють норми муніципального права, не можуть суперечити Конституції РФ і названому Федеральному закону, обмежувати гарантовані ними права місцевого самоврядування.

Федеральний закон визначає роль місцевого самоврядування в здійсненні народовладдя, правові, територіальні, економічні і фінансові основи місцевого самоврядування, державні гарантії його здійснення, встановлює загальні принципи організації місцевого самоврядування в нашій країні.

У Федеральному законі розмежовуються повноваження федеральних органів державної влади і органів державної влади суб'єктів РФ в області місцевого самоврядування, визначаються предмети ведіння місцевого самоврядування, регулюються основні форми здійснення населенням місцевого самоврядування - це органи місцевого самоврядування і пряме волевиявлення громадян.

Федеральний закон закріпив законодавчу основу місцевого самоврядування (ст. 7) і створив необхідні передумови для розвитку федерального і регіонального законодавства в сфері місцевого самоврядування. Серед ухвалених федеральних законів - про фінансові основи місцевого самоврядування, про основи муніципальної служби, про забезпечення конституційних прав громадян Російської Федерації обирати і бути вибраними до органів місцевого самоврядування. Загальні питання проведення муніципальних виборів і місцевого референдуму регулюються Федеральним законом від 19 вересня 1997 р. із змінами і доповненнями від 30 березня 1999 р. "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь в референдумі громадян Російської Федерації". Названі федеральні закони безпосередньо регулюють питання організації і діяльність місцевого самоврядування. Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" в ст. 62, присвяченої формуванню правової основи місцевого самоврядування, запропонував Уряду РФ розробити і подати на розгляд Державної Думи:

- проекти федеральних законів, що забезпечують приведення законодавства Російської Федерації, в тому числі податкового і бюджетного, у відповідність з названим законом;

- проекти законодавчих актів, що забезпечують правовий захист органів місцевого самоврядування;

- проекти законодавчих актів, що встановлюють відповідальність, в тому числі карну, за воспрепятствование здійсненню прав громадян на місцеве самоврядування, включаючи відповідальність за порушення встановлених термінів проведення виборів органів місцевого самоврядування і посадових осіб місцевого самоврядування.

Постановою Уряду РФ від 6 березня 1996 р. "Про деякі заходи по реалізації Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" затверджений перелік належних розробці федеральних законів. У їх числі: "Про державні мінімальні соціальні стандарти", "Про державні і муніципальні землі", "Про муніципальні банки в Російській Федерації", "Про особливості організації місцевого самоврядування в прикордонних територіях" (до цього часу названі закони не прийняті), "Про внесення змін і доповнень в Закон Російської Федерації "Про основи бюджетних прав і прав по формуванню і використанню позабюджетних фондів представницьких і виконавчих органів державної влади республік в складі Російській Федерації, автономній області, автономних округів, країв, областей, міст Москви і Санкт-Петербурга, органів місцевого самоврядування", "Про внесення змін і доповнень до Кодексу РСФСР про адміністративні правопорушення", "Про внесення змін і доповнень в Закони Російської Федерації "Про закриті адміністративно-територіальні освіти", "Про міліцію", "Про пожежну безпеку".

Потрібно мати на увазі, що багато які питання місцевого самоврядування також регулюються в галузевому законодавстві, що відноситься до адміністративного, фінансового, цивільного і іншим галузям права.

Це - нормативні правові акти Президента РФ, Уряду РФ і рішення Конституційного Суду РФ з питань місцевого самоврядування. Серед них, наприклад, Указ Президента РФ від 15 жовтня 1999 г, "Про затвердження Основних положень державної політики в області розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації", постанова Уряди РФ від 15 грудня 1999 р. "Про Федеральну цільову програму державної підтримки розвитку муніципальних освіт і створення умов для реалізації конституційних повноважень місцевого самоврядування".

До правових основ відносяться укази Президента РФ з питань місцевого самоврядування, прийняті в 1993-1995 рр., які формально не втратили силу, але зміст яких багато в чому поглинений федеральними законами і більш пізніми президентськими указами.

Норми федерального законодавства розвиваються і конкретизуються в регіональному законодавстві, яке загалом відповідає основоположним положенням федеральної Конституції і законів, але має свою специфіку і особливості, що іноді виходять за рамки конституційно-правових основ місцевого самоврядування і вмісні норми, не відповідні федеральному законодавству.

Найбільш типовими порушеннями в регіональному законодавстві, як про це говорилося на Міжнародній конференції з проблем відповідності законодавства суб'єктів РФ в області місцевого самоврядування федеральному законодавству, що проводилася в м. Тамбове в січні 1998 р., є наступні: встановлення регіональними правовими актами обмежень на самостійність місцевого самоврядування з питань, належних регулюванню виключно на федеральному рівні; обмеження регіональними законами прав громадян на здійснення місцевого самоврядування; перевищення регіональними правовими актами меж правового регулювання в розв'язанні питань місцевого значення; передача органам місцевого самоврядування окремих державних повноважень без передачі необхідних для їх здійснення матеріальних і фінансових коштів; виділення окремих територій з-під дії законодавства про місцеве самоврядування і ряд інших.

Основи місцевого самоврядування в конкретному регіоні встановлюються конституціями республік, статутами інших суб'єктів РФ.

Практично у всіх суб'єктах ухвалені закони про місцеве самоврядування, в яких встановлюються загальні принципи і форми здійснення місцевого самоврядування, предмети їх ведіння, територіальна, економічна і фінансова основи місцевого самоврядування, визначаються структура, порядок формування і повноваження органів місцевого самоврядування, їх взаємовідношення з органами державної влади, закріпляються гарантії місцевого самоврядування, відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

До таких законів, що мають загальний характер, безпосередньо примикають закони і інші нормативні правові акти суб'єктів РФ з питань про території муніципальних освіт, порядок їх реорганізації і скасування, про здійснення права законодавчої ініціативи органами місцевого самоврядування, про правові акти органів місцевого самоврядування, про звертання громадян до цих органів, про державну реєстрацію статутів муніципальних освіт.

У більшості суб'єктів РФ ухвалені закони, регулюючі порядок проведення муніципальних виборів і місцевих референдумів. Особливість регіонального виборчого законодавства складається в тому, що в ряді суб'єктів діє один закон - про вибори органів і посадових осіб місцевого самоврядування, в багатьох суб'єктах два закони - про вибори депутатів представницьких органів місцевого самоврядування і про вибори розділів муніципальних освіт. У деяких суб'єктах діють закони про відгук депутатів представницьких органів місцевого самоврядування. Законодавство суб'єктів РФ регулює і інші форми прямого волевиявлення громадян при здійсненні місцевого Самоврядування, в тому числі про організацію територіального суспільного самоврядування, про порядок проведення зборів (сходу) громадян і інш.

Для оптимальної організації і ефективного функціонування органів місцевого самоврядування важливе значення мають закони суб'єктів РФ, регулюючі питання статусу і соціальних гарантій депутатів представницьких органів і розділів місцевого самоврядування, муніципальної служби, прав і обов'язків муніципальних службовців, зміцнення економічних і фінансових основ місцевого самоврядування.

Відповідно до Конституції РФ, конституціями і статутами суб'єктів РФ органи місцевого самоврядування можуть наділятися окремими державними повноваженнями. Таке їх наділення здійснюється як федеральними законами, так і законами суб'єктів РФ.

У ряді республік, країв, областей законами встановлюються конкретні види відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування за порушення ними федерального і регіонального законодавства.

Разом з тим, по даним Міннаца Росії, за станом на січень 2001 р. в суб'єктах РФ не було законів з питань організації місцевого самоврядування в трьох суб'єктах РФ; муніципальної служби - в 25; реєстрації статутів муніципальних освіт - в 16; муніципальних виборів, статусу виборних облич місцевого самоврядування і порядку їх відгуку - в 10; фінансово-економічних основ місцевого самоврядування - в 69; здійснення прав громадян на участь в місцевому самоврядуванні - в 74 суб'єктах РФ.

До муніципального законодавства відносяться передусім статути міст, районів, селищ, інших муніципальних освіт. За станом на січень 2001 р. прийняті і зареєстровані статути майже 11 тис. муніципальних освіт. Статут є основним нормативним правовим актом муніципальної освіти. У ньому визначаються предмети ведіння місцевого самоврядування; територіальний пристрій; статус органів місцевого самоврядування; порядок їх формування і взаємодії; їх повноваження і відповідальність; правова економічна і фінансова основи їх діяльності; форми прямого волевиявлення населення муніципальної освіти; інші конкретні питання організації місцевого самоврядування.

Державні вимоги, що пред'являються до статуту муніципальної освіти, встановлені ст. 8 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", відповідно до якої в статуті вказуються:

1) межі і склад території муніципальної освіти;

2) питання місцевого значення, що відносяться до ведіння муніципальної освіти;

3) форми, порядок і гарантії безпосередньої участі населення в розв'язанні питань місцевого значення;

4) структура і порядок формування органів місцевого самоврядування;

5) найменування і повноваження виборних, інших органів місцевого самоврядування і посадових осіб місцевого самоврядування;

6) термін повноважень депутатів представницьких органів місцевого самоврядування, членів інших виборних органів місцевого самоврядування, виборних посадових осіб органів місцевого самоврядування;

7) види, порядок прийняття і вступу внаслідок нормативних правових актів органів місцевого самоврядування;

8) основи і види відповідальності органів місцевого самоврядування і посадових осіб органів місцевого самоврядування;

9) порядок відгуку, вираження недовір'я населенням або дострокового припинення повноважень виборних органів місцевого самоврядування і виборних посадових осіб органів місцевого самоврядування;

10) статус і соціальні гарантії депутатів, членів інших виборних органів місцевого самоврядування, виборних посадових осіб органів місцевого самоврядування, основи і порядок припинення їх повноважень;

11) гарантії прав посадових осіб органів місцевого самоврядування;

12) умови і порядок організації муніципальної служби;

13) економічна і фінансова основа здійснення місцевого самоврядування, загальний порядок володіння, користування і розпорядження муніципальною власністю;

14) питання організації органів місцевого самоврядування, зумовлені компактним мешканням на території муніципального утворення національних груп і спільності, корених (аборигенних) народів, козацтва з урахуванням історичних і інакших місцевих традицій;

15) інші положення про організацію органів місцевого самоврядування, про компетенцію і порядок діяльності органів місцевого самоврядування і посадових осіб органів місцевого самоврядування відповідно до законів Російської Федерації і законів суб'єктів РФ.

Статут розробляється муніципальною освітою самостійно. Статут приймається представницьким органом місцевого самоврядування або населенням безпосередньо.

Статут муніципальної освіти підлягає державній реєстрації. Федеральний закон встановлює єдину основу для відмови в державній реєстрації статуту муніципальної освіти. Це - суперечність його Конституції і законам Російської Федерації, законам суб'єкта РФ. Відмова в державній реєстрації може бути оскаржена громадянами і органами місцевого самоврядування в судовому порядку.

Статут муніципальної освіти набирає чинності після його офіційного опублікування (обнародування).

Порядок реєстрації статуту встановлюється законом суб'єкта РФ. Наприклад, Закон Іркутської області від 18 травня 1996 р. (в редакції від 13 листопада 1996 р.) "Про державну реєстрацію статутів муніципальних освіт (статутів органів місцевого самоврядування) в Іркутської області" встановлює, що державна реєстрація статутів муніципальних освіт здійснюється з метою встановлення їх відповідності Конституції РФ і Статуту Іркутської області, федеральним і обласним законам, проводиться Управлінням юстиції Іркутської області і здійснюється на основі принципів дотримання прав і свобод людини і громадянина; визнання і гарантированности органів місцевого самоврядування; самостійність населення у виборі форми організації органів місцевого самоврядування і визначення структури органів місцевого самоврядування в межах повноважень, встановлених законом; рівних умов і вимог, пред'явлених до реєстрації; гласність.

Закон встановлює процедуру представлення статутів на державну реєстрацію; порядок розгляду заяв про державну реєстрацію статутів і прийняття по них рішень; основи для відмови в державній реєстрації. Передбачає випадки скасування державної реєстрації статутів, а саме: визнання статуту рішенням представленого органу місцевого самоврядування, що втратило силу або місцевим референдумом; вступ внаслідок рішення суду про невідповідність положень статуту Конституції РФ і Статуту Іркутської області, федеральним і обласним законам.

У Законі встановлюється Реєстр статутів, т. е. документ, вмісний зведення про статути муніципальних освіт, внесених в них змінах і доповненнях, минулих державну реєстрацію. Ведіння Реєстру покладене на Управління юстиції Іркутської області.

Крім статутів до муніципального законодавства відносяться правові акти, що приймаються органами і посадовими особами органів місцевого самоврядування з питань свого ведіння (ст. 19 Федерального закону "Про загальні принципи організації органів місцевого самоврядування в Російській Федерації"). Найменування і види таких актів, повноваження по їх виданню, порядок їх прийняття і вступу в силу визначаються Статутом муніципальної освіти відповідно до законів суб'єктів РФ.

Наприклад, Закон Белгородської області від 29 липня 1996 р. "Про правові акти органів місцевого самоврядування і посадових осіб органів місцевого самоврядування" визначає види правових актів органів і посадових осіб органів місцевого самоврядування, повноваження по виданню правових актів, порядок їх прийняття і вступу в силу, а також відповідальність за прийняття неправомірних правових актів.

Під правовим актом розуміється акт, виданий повноважним на те органом або посадовою особою місцевого самоврядування і вмісний правові норми, т. е. загальні розпорядження (правила) постійної або тимчасової дії, застосування яких обов'язкове. Правовою ініціативою в органах місцевого самоврядування, т. е. правом внесення проектів правових актів або пропозицій з їх розробки і прийняття до органів місцевого самоврядування, згідно з названим законом, володіють: розділ місцевого самоврядування, постійні комісії представницького органу місцевого самоврядування, депутати, глава місцевої адміністрації, органи територіального суспільного самоврядування; голова суду, прокурор даної муніципальної освіти; групи громадян, що володіють виборчим правом, числом не менш ніж визначено в статуті муніципальної освіти. Правові акти приймаються в формі рішень, постанов, розпоряджень.

Такий загальний стан правового регулювання органів місцевого самоврядування. Проведений аналіз дозволяє зробити висновок про його незавершеність і наявність безлічі невирішених проблемних питань.

Одна з особливостей чинного законодавства складається в множинності і неоднорідності правових актів, регулюючій різні інститути місцевого самоврядування. Особливо їх різнобій по різних галузях права і законодавства спостерігається в сфері регулювання предметів ведіння і повноважень органів місцевого самоврядування.

Серед невирішених проблем формування правової бази органів місцевого самоврядування учасниками "круглого стола", проведеного 10 листопада 1999 р. в Пораді Федерації, названі, зокрема, наступні: неповнота федерального законодавства; відсутність чіткого правового розмежування повноважень між органами державної влади і органами місцевого самоврядування; внутрішня неузгодженість і несистемність законодавства про місцеве самоврядування; неефективність законодавчого забезпечення фінансово-економічної самостійності муніципальних освіт; недосконалість системи судового захисту інтересів органів місцевого самоврядування.

Торкаючись нестач правового регулювання органів місцевого самоврядування, учасники Всеросійської науково-практичної семінару-наради "Організація правової роботи в органах місцевого самоврядування" в своєму звертанні від 3 березня 2001 р. (м. Оренбург) до Президента РФ відмічає, зокрема, що до цього часу існує ряд невирішених проблем, викликаних неповнотою законодавчого регулювання в розмежуванні компетенції між федеральними, регіональними і муніципальними органами влади, спостерігається недотримання законодавства про місцеве самоврядування органами державної влади суб'єктів РФ, т. е. приймаються законодавчі акти, що суперечать Конституції РФ і федеральному законодавству, не виконуються норми муніципального права посадовими особами органів державної влади, що приводить до ущемлення прав громадян і органів місцевого самоврядування.

Все це розвивається на фоні недосконалості механізмів судової зашиті місцевого самоврядування, в тому числі при відсутності права органів місцевого самоврядування на захист за допомогою конституційного судочинства прав місцевого самоврядування і конституційних прав громадян на здійснення місцевого самоврядування.

У звертанні також зазначається, що і щорічні послання Президента Федеральним Зборам не знаходять відображення в діяльності органів державної влади в частині реалізації прав місцевого самоврядування в Російській Федерації.

Учасники наради справедливо вважають, що розв'язання проблем місцевого самоврядування повинно здійснюватися федеральними і регіональними органами державної влади, органами місцевого самоврядування в рамках єдиної державної політики.

У рекомендаціях парламентських слухань з проблем законодавства в області місцевого самоврядування від 19 січня 2001 р. зазначається, що розвиток муніципального права, становлення інститутів місцевого самоврядування стикаються з рядом значних проблем, найбільш істотними з яких є:

- несистемність регулювання правовідносин в федеральному законодавстві; наявність невідповідностей окремих норм федеральних законів положенням Конституції РФ, Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації";

- пропуски, що виявилися в правоприменительной практикові в регулюванні федеральними законодавчими актами правовідносин в сфері місцевого самоврядування;

- численні протиріччя законів суб'єктів РФ і нормативних правових актів муніципальних освіт положенням Конституції РФ, Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації";

- невідповідність Конституції РФ федерального податкового і бюджетного законодавства в частині, що встановлює прибуткові джерела і принципи фінансової забезпеченості місцевих бюджетів.

Серед загальних проблем, виявлених в процесі становлення місцевого самоврядування за останні роки, в "Основних положеннях державної політики в області розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації", затвердженій Указом Президента РФ від 15 жовтня 1999 р., виділяються наступні:

1) неузгодженість і несистематизированность законодавства Російської Федерації про місцеве самоврядування. Ряд федеральних нормативних правових актів, насамперед, прийнятих до вступу внаслідок Конституції РФ, містять положення, не відповідні конституційному статусу місцевого самоврядування; крім того, норми, регулюючі окремі питання здійснення місцевого самоврядування, містяться в значній кількості галузевих законодавчих і інакших нормативних правових актів;

2) неповне і непослідовне законодавче регулювання питань організації і діяльності місцевого самоврядування. Норми Конституції РФ і прийнятих нормативних правових актів не вичерпують необхідне правове забезпечення здійснення місцевого самоврядування. Крім того, серйозні труднощі в практичній діяльності органів місцевого самоврядування викликає неоднозначність в розумінні деяких норм російського муніципального права, в тому числі закріпленій Конституцією РФ;

3) недотримання законодавства РФ про місцеве самоврядування, в тому числі:

- прийняття законодавчих актів суб'єктів РФ, що суперечать Конституції РФ і федеральному законодавству;

- прийняття нормативних правових актів органів місцевого самоврядування, перечачої Конституції РФ, федеральному законодавству і законодавству відповідного суб'єкта РФ;

- невиконання норм муніципального права посадовими особами органів державної влади і органів місцевого самоврядування;

4) бездіяльність органів державної влади суб'єктів РФ і органів місцевого самоврядування, відсутність нормативного регулювання на відповідному рівні питань, пов'язаних із здійсненням місцевого самоврядування;

5) відсутність чіткого правового розмежування повноважень між органами державної влади (федеральними і суб'єктів РФ) і органами місцевого самоврядування є однією з найбільш гострих проблем становлення місцевого самоврядування, перешкоджаючих ефективному рішенню ряду найважливіших питань діяльності його органів, в тому числі питання наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями;

6) недостатнє забезпечення фінансово-економічної самостійності муніципальних освіт. Ця проблема включає в себе комплекс питань, що вирішуються як на державному, так і на муніципальному рівні. До них відносяться питання формування муніципальної власності (в тому числі муніципальної власності на землю), створення умов для формування повноцінних місцевих бюджетів (в тому числі обліку специфіки муніципальних освіт при розподілі державних фінансових ресурсів), створення стабільної нормативної основи економічної діяльності муніципальних освіт і інш.;

7) недосконалість механізмів судового захисту місцевого самоврядування, недостатня урегулированность питань забезпечення виконання судових рішень, а також недосконалість системи підготовки судових кадрів і підвищення кваліфікації суддів в сфері муніципального права;

8) відсутність права органів місцевого самоврядування на захист за допомогою конституційного судочинства прав місцевого самоврядування і конституційних прав громадян на здійснення місцевого самоврядування;

9) недостача кваліфікованих муніципальних кадрів. Общероссийская система кадрового забезпечення муніципальних освіт, навчання виборних облич місцевого самоврядування і муніципальних службовців до цього часу не склалася.

Подальше вдосконалення нормативного правового регулювання місцевого самоврядування є об'єктивно назрілою потребою і пов'язане, з одного боку, з виробітком нової моделі російського самоврядування, з іншою - з вдосконаленням його конституційно-правової основи, розробкою законодавчої бази, що визначає типи, види, рівні самоврядування. Основоположним стратегічним напрямом в цьому процесі ми вважаємо розробку і прийняття Муніципального кодексу РФ, про яке мова йшла в попередньому параграфі і який повинен стати законодавчою основою нової галузі російського муніципального права.

Одночасно існують тактичні задачі, вирішувати які необхідно вже сьогодні в можливо прискореному порядку і в органічному взаємозв'язку з державною модернізацією.

Депутатами, вченими і практичними працівниками вноситься безліч пропозицій, направлених на вдосконалення законодавства про місцеве самоврядування. У числі основних напрямів такого вдосконалення можна виділити наступні.

1. Підвищення відповідальності органів місцевого самоврядування перед державою (посилення владної вертикалі).

2. Підвищення відповідальності органів місцевого самоврядування перед населенням (розвиток демократичних початків місцевого самоврядування).

3. Забезпечення балансу між повноваженнями (правами і обов'язками) органів місцевого самоврядування і матеріально-фінансовими ресурсами, що знаходяться в їх розпорядженні (вдосконалення межбюджетних відносин).

4. Уточнення територіальних основ місцевого самоврядування (відображення в федеральному законодавстві особливостей реалізації загальних (общефедеральних) принципів організації місцевого самоврядування в різних типах муніципальних освіт - великих, середніх і малих містах, районах, малих сільських поселеннях і округах, внутригородских муніципальних освітах і т. д.).

5. Вдосконалення механізмів судового дозволу конфліктів, пов'язаних із здійсненням місцевого самоврядування (захист прав місцевого самоврядування, а також захист від зловживання владними повноваженнями органами і посадовими особами місцевого самоврядування).

Особливої уваги заслуговують питання підвищення відповідальності органів місцевого самоврядування перед державою і населенням. Неодноразово висловлювалися і висловлюються пропозиції про встановлення адміністративної підлеглості органів місцевого самоврядування органам державної влади, зокрема про призначення мерів міст розділами суб'єктів Федерації.

Представляється, що як задачі зміцнення влади, так і конституційній моделі державного пристрою Російської Федерації буде відповідати внесення в законодавство норм:

- що викладають процедури державного нагляду і контролю за законністю в діяльності органів місцевого самоврядування;

- регулюючих порядок державного контролю за виконанням органами місцевого самоврядування переданих державних повноважень;

- що встановлюють вимоги до забезпечення доступності муніципальної влади населенню (наприклад, встановлення норми представництва не більше за одного депутата від 5-6 тис. жителів, реалізація місцевого самоврядування у великих містах на рівні муніципальної освіти - міста і внутригородских муніципальних освіт, підзвітність керівників муніципальних служб і територіальних підрозділів органів місцевого самоврядування населенню через збори (схід), органи територіального суспільного самоврядування і т. д.).

У підсумкових рекомендаціях парламентських слухань "Проблеми законодавства в області місцевого самоврядування", проведених Комітетом Державної Думи з питань місцевого самоврядування 19 січня 2001 р., вказується, що у відповідних федеральних законодавчих актах потрібно посилити гарантії участі населення в здійсненні місцевого самоврядування, більш широкої участі суспільних об'єднань, політичних партій в формуванні представницьких органів місцевого самоврядування. Необхідно підвищити роль представницьких органів, встановити основи статусу виборних осіб, гарантії гласності і відвертості діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, гарантії здійснення населенням територіального суспільного самоврядування.

Практика показує настійну необхідність більш точного визначення статусу, порядку вступу в силу і спростування правових актів органів місцевого самоврядування, в тому числі статутів муніципальних освіт, забезпечення гарантій судового захисту місцевого самоврядування.

Потребує розвитку федеральне законодавство, регулююче конституційні права громадян обирати і бути вибраними до органів місцевого самоврядування, в частині забезпечення гарантій здійснення місцевого самоврядування при достроковому закінченні повноважень представницьких органів і виборних посадових осіб місцевого самоврядування, а також у разі визнання виборів що не відбуваються або недійсними.

У ході конституційної реформи в багатьох суб'єктах РФ органи місцевого самоврядування міських або сільських поселень, інакших територій були скасовані в порушення Конституції РФ і федерального законодавства. Федеральне законодавство повинне бути доповнене нормами, що забезпечують гарантії прав громадян на здійснення місцевого самоврядування в міських і сільських поселеннях і інших територіях з урахуванням історичних і інакших місцевих традицій, а також у разах незаконного скасування органів місцевого самоврядування або муніципальних освіт.

Особливий неспокій спричиняє стан податкового і бюджетного законодавства відносно місцевого самоврядування. Чергове необгрунтоване різке скорочення власних прибуткових джерел місцевих бюджетів в зв'язку з вступом внаслідок нових Бюджетного і Податкового кодексів веде до катастрофічної деградації комунальних і соціальних служб, іншої муніципальної інфраструктури, стає причиною надзвичайних ситуацій, загрозливих життю і здоров'ю громадян, створює загрозу стабільності держави.

Окремою проблемою є РФ спроби введення, що робиться в деяких суб'єктах крім або замість органів місцевого самоврядування нового рівня органів місцевої влади - представницьких і виконавчих органів державної влади адміністративно-територіальних одиниць.

Учасники парламентських слухань рекомендують:

1) Федеральним Зборам РФ прискорити узгодження і прийняття федеральних законів: "Про основи статусу виборного обличчя місцевого самоврядування в Російській Федерації"; "Про загальні принципи наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями в Російській Федерації"; "Про порядок передачі об'єктів федеральної власності в муніципальну власність";

2) Державній Думі РФ розглянути питання про внесення зміни в Регламент Державної Думи з метою збільшення терміну розгляду суб'єктами РФ внесених в Державну Думу законопроектів з питань спільного ведіння Російської Федерації і суб'єктів РФ;

3) Уряду РФ розробити і внести в Державну Думу проекти федеральних законів, направлені на:

а) реалізацію положень Конституції РФ:

- про компенсацію додаткових витрат місцевих бюджетів, виниклих внаслідок рішень, прийнятих органами державної влади;

- про самостійне встановлення органами місцевого самоврядування місцевих податків і зборів;

- про організацію органами місцевого самоврядування правоохорони суспільного;

б) реалізацію положень Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" в частині:

- встановлення мінімальних державних соціальних стандартів;

- регулювання особливостей організації місцевого самоврядування в містах федерального значення;.

в) реалізацію гарантій судового захисту місцевого самоврядування в частині:

- вдосконалення законодавства, регулюючого порядок оскарження органами місцевого самоврядування рішень і нормативних правових актів органів державної влади суб'єктів РФ, що суперечить федеральним законам і Конституції РФ;

- встановлення порядку визнання судами не належними застосуванню не відповідних законодавству нормативних правових актів органів місцевого самоврядування;

- встановлення порядку нагляду за законністю діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування;

- встановлення відповідальності органів і посадових осіб державної влади і місцевого самоврядування за порушення законодавства і неналежне виконання своїх обов'язків.

Учасники парламентських слухань висловилися за:

- розробку комплексної програми розвитку законодавства в сфері місцевого самоврядування, в тому числі комплексу заходів для стабільного збільшення власних податкових доходів місцевих бюджетів;

- поновлення роботи Ради по місцевому самоврядуванню в Російській Федерації і проведення всеросійської наради (з'їзду) представників органів місцевого самоврядування.

Одним з перспективних, з нашої точки зору, є використання ряду положень Європейської Хартії регіонального самоврядування, яка відома в колах фахівців, але яка не знайшла поки гідного місця при дослідженні російських проблем місцевого самоврядування.

Під регіональним самоврядуванням в названій Хартії розуміється право і здатність самих великих територіальних утворень всередині кожної держави, що мають виборні органи і що знаходяться в адміністративному плані між центральним урядом і місцевими органами влади, що користуються або прерогативами самоорганизації, або прерогативами, що звичайно асоціюються з центральною владою, брати на себе під свою власну відповідальність і в інтересах свого населення ведіння істотної частини державних справ відповідно до принципу субсидиарности.

Рамки регіонального самоврядування повинні визначатися конституцією, статусами регіону, загальнодержавним законом або міжнародним правом. Ми вважаємо, що принципи і положення, закладені в Хартії після її підписання і ратифікації, будуть поступово розповсюджуватися на суб'єкти РФ, і тим самим самоуправленческие початку у все більшій мірі будуть проникати в російський державний організм.