На головну   всі книги   до розділу   зміст
1 2 3 5 6 8 9 10 12 13 15 16 18 19 20

з 3. Місцеве самоврядування в Російській Федерації на рубежі 90-х рр. XX сторіччя: пошуки нових шляхів відродження

Увага до проблем самоврядування в нашій країні зросла у другій половині 80-х рр., коли була визнана необхідність переходу від адміністративних до переважно економічних методів управління. Поступово став затверджуватися погляд, що місцеве самоврядування - це самостійний рівень здійснення народом конституційно належної йому влади, що демократичний пристрій суспільства можливий лише при відділенні місцевого самоврядування від державної влади.

Якісні зміни, що відбулися в СРСР на початку 90-х рр., торкнулися систему місцевої влади, ліквідовували радянський тип організації низових територіальних колективів. У реформах можна виділити декілька етапів, останній з яких продовжується і в цей час.

Початковий етап був пов'язаний з проведенням конституційно-правових реформ 1989-1993 рр. і включав в себе якісну перебудову місцевої влади. Істотним поштовхом до змін послужило усвідомлення суспільством ряду нестач діючої представницько-управлінської системи, серед яких відмічався формальний характер представницьких інститутів, зумовлений заорганизованностью і безальтернативностью виборів, зверталася увага на зрощення партійного і державного апаратів при однопартійний політичному механізмі, внаслідок чого депутати місцевих Рад не відчували себе в органах влади достовірно народними обранцями. Інші недоліки - низький рівень професіоналізму органів влади і управління, домінування виконавчих органів над представницькими - не дозволяли ефективно контролювати і направляти діяльність депутатів.

Усвідомлення негативних чинників радянської системи підштовхнуло суспільство, передусім вищу ланку партійно-державної номенклатури, до спроби вивести представницькі органи з-під опіки не тільки партійних, але і виконавчо-розпорядчих органів. Саме в цей час пануючим став лозунг "Вся влада Радам!". У рамках Рад створювалися власні постійно діючі керівні органи - президія, що перебувала виключно з депутатів. У Радах стали обирати голови (їх заступників), звільнені від роботи у виконавчо-розпорядчих органах. Виконкоми перестали бути внутрішніми керівними органами Рад, зберігши статус виконавчо-розпорядчих органів загальної компетенції. У Радах і їх виконкомах упор був зроблений на принцип колегіальності.

У той же час зберігалося підкорення нижчестоячих органів влади і управління вищестоящим.

Дієвість федеральних органів державної влади, органів державної влади суб'єктів Федерації, загалом державної влади і управління не може бути забезпечена в повній мірі без вдосконалення системи управління і самоврядування на місцевому рівні.

Як свідчить російський і зарубіжний досвід, структура державної влади може бути ефективною і стійкою лише тоді, коли її підкріплює життєздатна система місцевого управління і самоврядування: майже всі державні рішення, що стосуються інтересів громадян, проходять через місцеві органи. Державна політика оцінюється громадянами передусім через призму задоволення саме життєвих потреб, через стан продовольчого ринку, житлових умов, тепла, електроенергії в будинках, громадського порядку на вулицях, благоустрою. На місцевому рівні населення відчуває пряму відповідальність за розв'язання насущних питань життя. Цю державно-правову психологію враховував російський досвід державного управління минулого віку, що збагатив історію традиціями земства, які, як було показано вище, керувалися передусім ідеєю державного служіння.

На початку 90-х рр. в умовах гласності і демократизації уявлення про владу на місцях як недержавній владі, як самоврядування міст і сіл стали отримувати все більше прихильників. На рівні суспільної правосвідомості влаштовувалася необхідність виведення місцевих органів влади з системи державних органів.

Місцеві Ради народних депутатів, незважаючи на всі гучні слова про їх народний характер, самостійність, демократичности, на ділі багато в чому були як би "агентами", нижньою ланкою центральної влади на місцях, не мали ніякої самостійності. І справа була не тільки в тому, що місцеві Ради в умовах "демократичного" централізму суворо виконували все розпорядження вищестоящих Рад, які до того ж могли відмінити будь-яке неугодне рішення місцевих органів, аргументуючи це його недоцільністю або незаконність. Необов'язково було навіть щось забороняти - Ради повністю залежали від матеріальних і фінансових ресурсів, що виділяються вищестоящими інстанціями. До того ж, коли будь-яке підприємство, установа або організація в будь-якому населеному пункті обов'язково були державними або колгоспно-кооперативними, то і будь-яке їх рішення приймало вигляд як би державної проблеми. При такому підході не могло бути і мови про питання чисто місцевого значення.

Першим практичним кроком реформування місцевого управління, впровадження нового для сучасної Росії підходу до нього стали прийняття 9 квітня 1990 р. і реалізація Закону СРСР "Про загальні початки місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР". Хоч зміни в Конституції СРСР, що вносяться згідно з цим законом, і не міняли природу місцевих органів як органів державної влади і управління (ст. 145), однак в неї було включене поняття місцевого самоврядування. Так, у другій частині ст. 145 Конституції СРСР в редакції від 26 грудня 1990 р. було записано: "У системі місцевого самоврядування, крім місцевих Рад народних депутатів, можуть діяти відповідно до законодавства республік органи територіального суспільного самоврядування, зборів громадян, інакші форми безпосередньої демократії".

Конституційне закріплення місцевого самоврядування як управління, відділеного від державної влади, в російському законодавстві відбувалося поступово. При внесенні змін і доповнень в Конституцію СРСР від 24 травня 1991 р. поняття "місцеве самоврядування" і "органи територіального суспільного самоврядування" були включені не тільки в статті, присвячені місцевим Радам, але і в назви відповідних розділів (разд. VII і гл. 17). Згідно з новою редакцією ст. 137 Ради народних депутатів на рівні краю, області, автономної області, автономного округи всі ще залишалися місцевими органами державної влади. Районні, міські, селищні і сільські Ради в цій статті не називаються. Однак це ще не означало, що дані Ради не є місцевими органами державної влади - згідно ст. 85 всі Ради "складають єдину систему представницьких органів державної влади".

Правова основа російської державності в кінці 1991 - початку 1992 р. була досить суперечливою. Вона базувалася на законах, успадкованих від СРСР, і законах РСФСР як складовій частині Союзу. Така суперечність конституційної бази Росії того часу була об'єктивно зумовлена її еволюційним переходом до нових принципів побудови держави, суспільства і взаємовідносин між ними.

У одному державному організмі співіснували і протистояли один одному два несумісних початки. Нове - президентська влада, федералізм, принцип розділення і взаємного обмеження влади, відповідальності перед суспільством. І старе - сувора ієрархія системи Рад з її монополією на всі владні функції і колективною безвідповідальністю за рішення, що приймаються.

Законодавче оформлення нової російської державності спочатку йшло поступово, шляхом прийняття окремих поправок до діючої Конституції РСФСР, законів, декларацій, указів Президента РФ.

У зв'язку з реформуванням соціально-економічних відносин, прагненням створити соціально орієнтовану ринкову економіку були прийняті законодавчі акти, регулюючі нові відносини власності, земельні відносини, підприємницьку діяльність, приватизацію, банківську сферу, що гарантували свободу засобам масової інформації. Важливими кроками в правовому оформленні нової російської державності стали судова реформа, що почалася, значними віхами якої були установа Конституційного Суду, арбітражних судів і суду присяжних, серйозне оновлення карного і кримінально-процесуального законодавства, що гарантує реальність презумпції невинності. Ці законодавчі акти затверджували нові принципи, можливості і права, але вони не завжди забезпечували чітке регулювання, механізми реалізації.

Багато які поправки до Конституції РСФСР, інші законодавчі акти приймалися в гострій боротьбі двох політичних сил - реформаторів і контрреформаторов, які протягом 1992-1993 рр. все більш поляризувалися. При цьому все сильніше загострювалося, особливо на федеральному рівні, протистояння між виконавчою владою і Радами.

У 90-е рр. можна виділити два основних періоди, пов'язаних з реформою місцевого самоврядування:

- спроби трансформації місцевих Рад до органів місцевого самоврядування в 1990-1993 рр.;

- становлення системи місцевого самоврядування, фундаментальні основи якої були визначені Конституцією РФ 1993 р. і Федеральним законом "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації".

Ця періодизація має вельми відносний характер, оскільки політичні процеси на місцевому рівні, як і загалом в країні, носили суперечливий і неоднозначний характер. Так, в ряді регіонів Росії виконання указів Президента РФ від 9 жовтня 1993 р. "Про реформу представницьких органів влади і органів місцевого самоврядування в Російській Федерації" і від 26 жовтня 1993 р. "Про реформу місцевого самоврядування в Російській Федерації" носили частковий характер: місцеві Ради, наприклад, в Башкирії і ряді інших суб'єктів РФ продовжувала свою діяльність. Після ж прийняття Конституції РФ 12 грудня 1993 р. на рівні муніципальних освіт організаційно і функціонально місцеве самоврядування реалізовувалося через місцеві адміністрації - виконавчо-розпорядчі органи, що виявилися в абсолютно інакшому правовому просторі і вимушені поєднувати в своїй організації і діяльності часом протилежні принципи (призначення і виборність) і тенденції (залежність і самостійність).

Перші спроби переходу на місцевому рівні до здійснення самоуправленческих початків були пов'язані з прийняттям і здійсненням організаційно-правових заходів по трансформації радянських органів. Місцеві Ради до початку 90-х рр. представляли реальну і конкретну форму організації місцевої влади і управління. Ради мали сучасний досвід організації і діяльності за рішенням питань місцевого значення. І цей досвід, в тому числі і негативний, міг стати основою для подальшої роботи. У історії даних органів був період - 1917-1918 рр.- коли вони діяли на демократичних принципах: виборність, многопартийности, колегіального обговорення і прийняття рішень і інш. Нарешті, зберігалася певна історична спадкоємність. Це:

- геополітичний чинник - величезний просторовий характеристики Росії, які зумовлювали з метою збереження і зміцнення її єдності зусилля по розвитку на місцевому рівні інститутів безпосередньої представницької демократії, в тому числі і органів самоврядування;

- специфіка соціальної організації, в якій домінує не окрема особа, індивідуум, а колектив - мир, община, артіль;

- такі особливості російської ментальності, як доброта, чуйність, взаємодопомога і т. п., які найбільш повно могли здійснитися на рівні місцевого співтовариства.

Правову основу реформування місцевих Рад в цей період забезпечило прийняття 9 квітня 1990 р. Закону СРСР "Про загальні початки місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР" і 6 липня 1991 р. Закону РСФСР "Про місцеве самоврядування в РСФСР".

Першим практичним кроком стало прийняття Закону СРСР "Про загальні початки місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР".

Відмітимо характерні особливості цього правового акту.

Передусім Закон вийшов з розуміння необхідність чіткого закріплення основних принципів існування місцевого самоврядування, функцій і структури його органів. Згідно з цим Законом система місцевого самоврядування включала місцеві Ради, органи територіального суспільного самоврядування населення (ради і комітети мікрорайонів, будинкові, вуличні, квартальні, сільські комітети і інші органи), а також місцеві референдуми, збори, схід громадян, інакші форми безпосередньої демократії. Первинним територіальним рівнем місцевого самоврядування признавалася сільрада, селище (район), місто (район в місті). Закон надав союзним і автономним республікам право самостійно визначати і інші рівні (виходячи з місцевих особливостей).

Закон вніс істотні зміни у всю систему владних відносин. Він не регламентував у всіх деталях повноваження органів місцевого самоврядування різних рівнів, не розмежовував сфери діяльності представницьких і виконавчих органів по горизонталі. Ці і інші питання повинне було відобразити республіканське законодавство.

Принципова позиція Закону - це усвідомлення тієї обставини, що незалежність і самостійність органів самоврядування повинні спиратися на тверду фінансову і економічну основи.

Основою місцевого господарства розглядалася комунальна власність, що включала майно, що створюється або що придбавається органами місцевого самоврядування за рахунок належних їм коштів, а також що передається їм безвідплатно союзними і республіканськими органами. Муніципальними підприємствами забезпечувалося переважне право користування місцевими природними і матеріально-технічними ресурсами. Місцеві Ради отримували можливість ставити питання про передачу їм у власність підприємств і установ, належних іншим власникам, але що мають важливе значення для забезпечення населення комунально-побутовими і соціально-культурними послугами. Взаємовідносини з підприємствами, розташованими на території місцевої Ради, потрібно було визначати на основі договору. Всі підприємства повинні були вкладати свої кошти в формування місцевого бюджету, передаючи частку прибутку (доходу), і не могли змінювати свої плани в частині, визначеній договором з місцевою Радою.

Місцеві Ради в межах своєї компетенції самостійно розробляли і затверджували, виходячи з матеріально-фінансових ресурсів, що є, плани соціально-економічного розвитку території. Матеріально-технічне забезпечення місцевого самоврядування і об'єктів місцевого господарства переводилося на договірні відносини з обліком повної економічної самостійності учасників господарської діяльності. Воно могло здійснюватися шляхом оптової і роздрібної торгівлі. Централизованно матеріальні ресурси, що розподіляються повинні були виділятися в об'ємі, що забезпечує виконання плану і виконання бюджету.

Органи місцевого самоврядування дістали право встановлювати зовнішньоекономічні зв'язки, брати участь в них на принципах валютної самоокупності відповідно до вимог чинного законодавства.

Союзний законодавець, виправляючи первинну редакцію Закону від 9 квітня 1990 р. "Про загальні початки місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР" невдовзі після його вступу в дію, в п. 3 ст. 6 встановив, що рішення місцевих Рад, їх виконавчих і розпорядливих органів, прийняті в межах їх компетенції, обов'язкові для виконання відповідно нижчестоячими Радами, їх виконавчими і розпорядливими органами. У систему місцевих органів влади і управління всі ще включалися крайові і обласні органи. У той же час союзний Закон від 9 квітня 1990 р., не характеризуючи місцеві органи як органи недержавні, не визначав їх прямо і як органи державні.

Наступний етап реформ був викликаний критикою колегіальних початків в управлінні. Це багато в чому прискорило прийняття російського Закону про місцеве самоврядування. На цьому етапі сталося різке звуження колегіальних початків. Виконкоми перестали існувати. Їх правонаступниками стали місцеві адміністрації, розділи яких почали діяти на принципі єдиноначальності. У системі місцевих Рад в той же час йшла організація так званих малих Рад. Вони створювалися з депутатів "великих Рад" і проектувалися як їх постійно діючі органи, що здійснювали між сесіями "великих Порад" їх функції в чітко окреслених межах.

Компетенція представницьких і виконавчих органів все більш розлучалася, розширявся набір заходів, що грали роль "сдержек і противаг" в діяльності Рад і адміністрацій, в тому числі затвердження Радами структур місцевих адміністрацій по представленню розділів адміністрацій: скасування актів адміністрації Радами у разі суперечності даних актів Закону і рішенням самих місцевих Рад; право глави адміністрації оскаржити рішення Ради в судовому порядку. Явно намітилася тенденція перерозподілу владних повноважень між представницькими і розпорядливими органами. Формально-правові і неформальні можливості Рад знову стали вужчати, а виконавчо-розпорядчий апарат, місцеві чиновники відновлювали минулий вплив, що на фоні політичної і соціально-економічної кризи, що посилювалася виглядало цілком закономірно.

Важливою віхою в становленні системи місцевого самоврядування в нашій країні став Закон РСФСР "Про місцеве самоврядування в РСФСР", прийнятий 6 липня 1991 р., який створював передумови для перетворення місцевих Рад до органів самоврядування Населення, здатні задовольнити його насущні потреби. Російський Закон чітко визначив, що органами місцевого самоврядування є представницькі і виконавчі органи, що створюються в районах, містах, районах в містах, селищах, сільраді (ст. 10), т. е. в низових адміністративно-територіальних одиницях. Крайові, обласні Ради народних депутатів, крайові, обласні адміністрації услід за відповідними органами республік в складі Російській Федерації перестали характеризуватися як місцеві і були протипоставити органам місцевого самоврядування як органи державної влади. Однак на цьому етапі недержавна природа органів місцевого самоврядування прямо не проголошувалася.

Закон передбачив розробку і прийняття на місцях положень (статутів) про місцеве самоврядування. Це стимулювало розвиток місцевої правотворчості. Був законодавче змінений характер взаємовідносин органів місцевого самоврядування і органів державної влади і управління. Визначалося, що органи місцевого самоврядування не мають право приймати до свого розгляду питання, віднесені до компетенції державних органів, і навпаки, державні органи не мають право самостійно приймати до свого розгляду питання, віднесені до компетенції органів місцевого самоврядування, за винятком випадків, передбачених законом. Встановлювалося також, що органи державної влади і управління регіонів всіх типів, за винятком республік, не мають право приймати не передбачені, законодавством рішення, що регламентують діяльність місцевих органів.

Однак в цей період державні органи зберігали право скасування не відповідних законодавству актів місцевих органів. Зберігалася підзвітність місцевих адміністрацій вищестоящим виконавчо-розпорядчим органам в межах компетенції останніх. Зміцнюючи самостійність місцевих органів по відношенню до органів регіональних, законодавство про місцеве самоврядування в той же час не усунуло підкорення між органами місцевого самоврядування різного рівня.

Демократичні перетворення в Росії привели до того, що стала оживати ідея виділення місцевого самоврядування, що існувала в дореволюційний період з системи державної влади.

Офіційне виключення місцевого самоврядування з системи органів державної влади сталося при конституційній реформі 21 квітня 1992 р. Згідно з редакцією ч. 1 ст. 85 Конституції РФ З'їзд і Верховна Порада РФ, представницькі органи республік, країв, областей, автономної області, автономних округів, міст Москви і Санкт-Петербурга "утворять систему представницьких органів державної влади в Російській Федерації". Реформа закріпила нову природу Російської Федерації, суб'єктами якої були офіційно визнані всі перераховані вище одиниці. Отже, тільки на двох рівнях - федеральному і суб'єктів Федерації - існує державна влада. У ст. 85 була включена ч. 2 наступних утримання: "Місцеві Ради народних депутатів - районні, міські, районні в містах, селищні, сільські - входять в систему місцевого самоврядування". Розділ VII став іменуватися "Місцеве самоврядування в Російській Федерації".

Таким чином, в Росії в 1992 р. на конституційному рівні відбулося розділення державної влади і місцевого самоврядування.

Розвиток в країні процесу демократизації супроводився помітним пожвавленням політичної активності громадян, що дозволяла сподіватися, що виражена в законах політична воля "верхів" отримає швидке і належне практичне втілення на місцях. Оптимізм подпитивала помітна активізація різних рівнів, що позбулися від партійної опіки Рад. Однак протистояння виконавчої і законодавчої влади, що спалахнуло невдовзі привело до пошуку нових рішень організації влади, в тому числі і на місцевому рівні.

Після жовтневих подій 1993 р. практично всі колишні Ради припинили свою діяльність. Указ Президента РФ від 9 жовтня 1993 р. "Про реформу представницьких органів влади і органів місцевого самоврядування в Російській Федерації" встановлював, що "діяльність районних в містах, міських в районах,

селищних, сільських Рад народних депутатів припиняється, їх функції виконує відповідна адміністрація". По Указу від 26 жовтня 1993 р. "Про реформу місцевого самоврядування в Російській Федерації"1 припинялася діяльність районних і міських Рад.

Указом від 26 жовтня 1993 р. було затверджене Положення про основи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації на період поетапної конституційної реформи. Воно передбачало наступну систему місцевого самоврядування:

- збори, схід громадян і виборний розділ місцевого самоврядування в міських і сільських поселеннях з населенням до 5 тис. чоловік без утворення представницького органу;

- виборні збори представників і виборний розділ місцевого самоврядування (глава адміністрації) в міських і сільських поселеннях з населенням до 50 тис. чоловік;

- виборні збори представників і або розділ, що обирається населенням місцевого самоврядування, що призначається в містах і інших поселеннях з населенням понад 50 тис. чоловік;

- розділ місцевого самоврядування - глава адміністрації (без вказівки на те, обирається він або призначається) в сільських районах (міг бути освічений також орган місцевого самоврядування, що формується з представників органів місцевого самоврядування міських і сільських поселень);

- розділ місцевого самоврядування - глава адміністрації (без вказівки на те, обирається він або призначається) на території сільради (міг бути освічений орган місцевого самоврядування, що формується з представників органів місцевого самоврядування сільських поселень).

Основний зміст змін, внесених законами 1990-1991 рр., можна звести до наступних принципових положень:

- Ради як органи місцевого самоврядування трактувалися виходячи з вельми поширеної теорії дуалізму місцевого самоврядування, відповідно до якої місцеве самоврядування має подвійну природу: і як органів державної влади, і як органів суспільного самоврядування;

- зберігалася трехуровневая структура місцевих органів влади і управління, відповідно до якої до 1992 р. під місцевим рівнем організації влади і управління розумівся рівень краю, області, автономної області і автономних округів;

- виконавчо-розпорядчі органи місцевого самоврядування в Росії до 24 травня 1991 р. розглядалися як виконавчі комітети Рад, що привело до того, що на рівні законодавства фактично був відсутній розмежування компетенції представницьких і виконавчо-розпорядчих органів. Ради (представницькі органи) могли прийняти до свого розгляду "будь-які питання", що в умовах поступового ослаблення органів державної влади, її децентралізацію і посилення ролі місцевих органів досить швидко привело до наростання конфронтації представницьких і виконавчо-розпорядчих органів. Це протистояння посилилося після видання Президентом РФ 22 серпня 1991 р. (з доповненнями від 30'сентября 1991 м.) Указу про об'єднання всіх ланок виконавчих органів в єдину систему виконавчої влади в Російській Федерації.

Однак прийняття даного законодавства не привело до формування адекватної інтересам населення і потребам ситуації системи місцевого самоврядування. Потрібно помітити, що окремі положення, статті названих законів суперечили один одному, а інші виявилося неможливо здійснити. Криза влади на місцевому рівні посилювалася, хоч розвиток конституційної реформи дозволив 21 квітня 1992 р. закріпити повне розділення органів державної влади і місцевого самоврядування в Російській Федерації. Таким чином, в розвитку місцевого самоврядування був зроблений самий великий прорив - сталося конституційне закріплення статусу самостійної системи місцевого самоврядування.

У кризі влади на місцевому рівні укладався і певний драматизм ситуації: політика трансформації місцевих Рад до органів місцевого самоврядування передбачала поступовість, послідовність, шлях приватних рішень, але розвиток політичних процесів в країні придбав обвальний характер. У вересні-жовтні 1993 р. припинили свою діяльність З'їзд народних депутатів, Верховна Рада і відповідно до указів Президента РФ від 9 жовтня 1993 р. "Про реформу представницьких органів влади і органів місцевого самоврядування в Російській Федерації" і від 26 жовтня 1993 р. "Про реформу місцевого самоврядування в Російській Федерації" - районні в містах, міські в районах, селищні, сільські, районні і міські Ради народних депутатів. Нарівні з названими причинами криза і крах в 1993 р. радянській моделі, як відмічається в науковій літературі, були зумовлені об'єктивними причинами і передумовами:

- радянська система зберегла ієрархічний характер, що обумовив повільність в розв'язанні поточних питань і що знижує загалом мобільність в діяльності окремих органів, гнучкість і динамізми у визначенні і здійсненні політики на місцевому рівні;

- місцеві Ради як виборні колегіальні органи були дуже численними по своєму складу, що не дозволяло забезпечити не тільки компетентне обговорення питань на чергових сесіях, але і часом необхідний кворум для прийняття рішень. Позначалося і загальне зниження дисципліни в країні, "мітингова ейфорія" в діяльності Рад. Все це дискредитувало Ради в очах населення;

- можливість і ефективність діяльності представницьких органів знизилися ще більш після введення порядку призначення глав адміністрації вищестоящими органами, посиливши, таким чином, дисбаланс в співвідношенні представницьких і виконавчо-розпорядчих органів на користь останніх;

- збереження за органами державної влади Російській Федерації і суб'єктів РФ права на розподіл фінансових коштів. Економічна основа місцевих Рад у вигляді муніципальної власності знаходилася в процесі формування, а об'єм дійсних місцевих зборів і податків, якими реально розпоряджалися місцеві Ради, був непорівнянний з місцевими фінансовими потребами.

Нові підходи до місцевого самоврядування були визначені Конституцією РФ 1993 р., яка заклала принципово нові положення про місцеве самоврядування, закріпивши його організаційне відділення від системи органів державної влади.

***

На основі проведеного аналізу історичного досвіду розвитку місцевого самоврядування в Росії, СРСР і РСФСР можна зробити висновок про необхідність використання ряду його позитивних досягнень в сучасній практиці муніципального будівництва і реформування місцевого самоврядування в Російській Федерації. У їх числі можна було б:

1) чітко розділити місцеве самоврядування на міське і сільське і їх самостійне (окреме) правове регулювання в формі федеральних законів про самоврядування в середніх і малих містах і селищах; про самоврядування в сільських поселеннях;

2) законодавче закріпити, що влада і управління у великих, великих і найбільших містах і на об'єднаних територіях (райони, повіти, сільські округи) здійснюється на основі поєднання державних і самоуправленческих початків, передбачивши порядок формування і функціонування відповідних представницьких і виконавчих органів;

3) передбачити можливість участі в складі органів міського і сільського самоврядування представників інших видів самоврядування, діючих на відповідній території, шляхом їх делегування;

4) добитися повсюдного утворення органів місцевого самоврядування. Це особливо відноситься до сільських поселень, в більш ніж половині яких такі органи на сьогоднішній день відсутні. У країні існує понад 24 тис. сільських поселень, тоді як органи місцевого самоврядування діють тільки в 12 тис. муніципальних освітах, включаючи міські поселення і об'єднані території. Це дозволить включити в процес самоврядування нові додаткові сили народної маси.