На головну   всі книги   до розділу   зміст
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29

Зарубіжний досвід регіональної політики

Перші кроки в області регулювання розвитку регіонів були зроблені ще в середині дев'ятнадцятого століття. Основу регіональної політики складало співвідношення «центр - периферія». У літературі виділяють декілька етапів розвитку регіонального управління в західних країнах:

Початковий етап доводиться на 30-е рр. XX в. Після руйнівної кризи 1929-1933 рр. важливість і необхідність вивчення проблем регіонального розвитку економіки не залишала сумнівів. Програми по розвитку регіонів набули найбільшого поширення в Великобританії і США. Наприклад, в Великобританії в 1933 році для проведення антикризової політики держави були виділені «спеціальні райони», оскільки спад виробництва спостерігався в області традиційних галузей промисловості і в деяких аграрних районах.

Другий етап доводиться на 40-50-е рр. Даний період характеризується також спадом виробництва, в основному в традиційних галузях промисловості, що з'явилося наслідком післявоєнної економічної кризи. Наслідки цієї кризи в найбільшій мірі виявилися в країнах Західної Європи (Нова Англія, Ельзас, Лотарінгия, Північні райони Франції і інш.). Однак спад виробництва спостерігався в деяких штатах в США, що підштовхнуло уряд до активного освоєння слаборазвитих районів: Аляски, північних районів Скандінавії і Канади.

Третій період: 60-70-е рр. Саме в цей період була визнана ефективність формування системи регіональної політики, яка набула свого поширення в розвинених країнах Заходу.

Четвертий етап доводиться на середину 70-х рр.-1993 м. Після кризи 1974 р. на перший план вийдуть цілі, що носять макроекономічний характер, ніж регіональний. Інакшими словами, програми регіонального розвитку відходять на другий план. У 1993 р. були підписані Маастріхтськиє угоди, що дало основу для здійснення нової «наднациональной» регіональної політики в рамках Європейського Союзу.

П'ятий етап: 1993 р.- по теперішній час. Після підписання Маастріхтських угод відбувається активний розвиток інтеграційних процесів (в основному на території ЄС), що характеризує перетворення «Європи національних держав» в «Європу регіонів».

Регіональна політика в США

Одним з найважливіших принципів державного пристрою США є гарантована конституцією республіканська форма правління штатів. При цьому основний закон США містить дійові механізми підтримки цілісності країни. По Конституції закріплене верховенство федерального права. Посадові особи штатів зобов'язані приймати присягу на вірність Конституції США. У разі необхідності Конгрес має право позбавити неподчиняющиеся федеральним законам штати права представництва в ньому. Для захисту від внутрішнього безладдя і захисту федеральних законів президент має право віддати наказ про введення військ на територію неподчинившихся штатів.

Штати можуть захищати свої конституційні права в Верховному суді, або, за рішенням представників не менше за 3/4 штатів внести зміни в Конституцію.

У Конституції США виділений перелік питань що знаходяться у винятковому ведінні конгресу, до найважливіших з яких можуть бути віднесені:

- регулювання внутрішньої і зовнішньої торгівлі,

- установа федеральних органів влади;

- набір і зміст армії і військово-морського флоту;

- організація поштових служб;

- випуск грошей;

- регламентація фінансового, авторського права і питань натуралізації;

- управління територіальними володіннями США.

Конгрес США має права видавати всі закони, необхідні для здійснення повноважень, наданих уряду США Конституцією, встановлювати кримінально-правові санкції для забезпечення дотримання федерального права. Конгрес також має право встановлювати і стягувати податки з доходів, без розподілу цих податків між штатами і безвідносно до яких-небудь переписів або оцінок числа їх населення. Однак дане правило заборонено розповсюджувати на прямі податки. Федерації не дозволяється вводити дискримінаційні непрямі податки, надавати торгові привілеї, змінювати межі штатів без їх згоди.

До числа предметів спільного ведіння федерального уряду і штатів можуть бути віднесені:

- питання оподаткування;

- регламентація діяльності корпорацій;

- забезпечення добробуту населення.

Конституція США не встановлює чіткий перелік предметів ведіння штатів. Штати мають право вирішувати всі питання, не віднесені до виняткового ведіння Федерації і не включені в число спеціальних обмежень і заборон.

Таким чином, повноваження органів управління штатів включають вельми обширний перелік:

- кримінальне право;

- процесуальне право;

- цивільне право;

- питання власності і зобов'язального права;

- сімейне право;

- питання охорони здоров'я і соціального забезпечення;

- питання регулювання професійної діяльності, малого бізнесу, страхування, сільського господарства;

- питання організації і діяльність центральних і місцевих органів влади,

- розробка природних ресурсів для внутрішнього ринку і інш.

Відповідно до Конституції США виконавча влада на федеральному рівні влади надається президенту Сполучених Штатів на чотири роки, який займає свою посаду разом з віце-президентом і не має права переобиратися більш двох разів. Президент є головнокомандуючим США. Він може зажадати в письмовому вигляді від вищих посадових осіб думку з будь-якого питання, що стосується їх обов'язків по посаді. Президент має право помилування і відстрочки виконання вироків за злочини проти Сполучених Штатів, за винятком справ по імпічменту. Президент може направляти в конгрес законодавчі проекти.

Щорічно президентом прямує в парламент три головних послання: доповідь-звіт про стан країни, бюджетне послання і доповідь про економічне становище держави, метою яких є формулювання законодавчої програми адміністрації, позначення президентських пріоритетів у внутрішній і зовнішній політиці.

Президенту підкоряється виконавчий апарат, що виконує наступні основні функції:

- щоденне організаційне обслуговування і допомога президенту в зв'язках з громадськістю, конгресом і пресою;

- визначення бюджетної політики і координація позицій виконавчої влади перед конгресом;

- надання допомоги президенту в плануванні і розробці пріоритетних напрямів, контролювати розвиток кризових ситуацій, особливо в області національної безпеки;

- забезпечення процесу прийняття президентом рішень. Виконавчий апарат президента складається з наступних структурних підрозділів:

- служба Білого будинку;

- служба віце-президента;

- адміністративно-бюджетне управління;

- національна порада безпеки;

- рада економічних консультантів;

- рада за якістю навколишнього середовища;

адміністративна служба;

управління по науці і техніці;

управління спеціального представника на торгових переговорах;

наглядова рада по розвідці;

рада по стабілізації заробітної плати і цін;

служба з питань внутрішньої політики і інш.

У системі виконавчої влади кабінет міністрів виконує в основному консультативні функції. Виконавчими органами кабінету міністрів є: Державний департамент, Міністерство фінансів, Міністерство торгівлі, Міністерство оборони, Міністерство юстиції, Міністерство внутрішніх справ, Міністерство енергетики, Міністерство сільського господарства, Міністерство охорони здоров'я і соціальних служб, Міністерство житлового будівництва і міського розвитку, Міністерство транспорту, Міністерство труда, Міністерство освіти і військові департаменти.

Особливий інтерес з точки зору досвіду регіонального управління представляють так звані незалежні агентства, які наділяються або чисто адміністративними, або квазизаконодательними, або квазисудебними повноваженнями. Серед них потрібно відмітити агентства, регулюючі економічну діяльність, наприклад Комісія з междуштатной торгівлі, державні корпорації, керуюча власністю федерального уряду, наприклад, Адміністрація долини р. Теннессі і т. п.

Вся повнота законодавчої влади на федеральному рівні належить конгресу США, що складається з сенату і палати представників. Від кожного штату обирається по два представники в сенат Сполучених Штатів, терміном на шість років. Вибори в сенат проводяться кожні два роки, але переобирається тільки 1/3 сенаторів, що забезпечує спадкоємність в роботі верхньої палати парламенту. Головою сенату є віце-президент США, але він не має права брати участь в голосуванні, якщо тільки голоси сенаторів не розділилися порівну. Члени палати представників також обираються раз в два роки. Місця представників розподіляються між окремими штатами пропорціонально чисельність їх населення.

Спірні питання, які виконавча і законодавча власті не можуть дозволити, стають предметом розгляду в федеральних судах.

Судова влада представлена Верховним судом і нижчестоячими судами, кількість яких встановлюється конгресом. Хоч формально закон, визнаний рішенням суду неконституційним, не відміняється і продовжує залишатися в офіційних публікаціях законодавства, такий закон появляється недійсним і втрачає всяку правову силу.

Вплив інституту судового контролю на законодавство дуже великий. Завдяки інституту конституційного контролю Верховний суд має своєрідне вето по відношенню до законодавчих актів, яке, на відміну від вето президента, не обмежено терміном давності. Так, за підрахунками американських юристів, за 190 років Верховний суд визнав неконституційними 122 федеральних закону, анулював біля 950 законів штатів або окремих положень їх конституції.

Органи виконавчої влади в штаті очолює губернатор, який в більшості штатів обирається терміном на 4 роки. У всіх штатах губернатор має право переобиратися на два терміни і більш. Кандидат повинен бути громадянином США не менш певного терміну (від 2 до 20 років). Встановлюється також віковий мінімум (в більшості штатів губернатор повинен бути не молодшим за 30 років, в окремих - не молодше за 21 і 25 років). У двох штатах кандидат повинен бути не молодшим за 35 років. Конституції штатів, за винятком одного, передбачають можливість зміщення губернатора в порядку імпічменту. У 12 штатах визначена процедура відгуку губернатора виборцями.

По конституціях штатів, до числа обов'язків губернатора відноситься нагляд за дотриманням в штаті законів. У більшості штатів губернатор самостійно призначає членів управлінь і комісій. У окремих штатах губернатору також надається право звільняти посадових осіб від ними посади.

У більшості штатів як розділ виконавчої влади губернатор ответствен за підготовку і представлення до законодавчого органу штату проекту бюджету. Формально законодавчий орган штату має право змінити проект бюджету по своєму розсуду, однак в конституціях штатів фінансування багатьох програм передбачене в твердо зафіксованій формі. У деяких штатах до 50 % бюджетних надходжень розподіляються подібним образом.

У конституції всіх штатах, крім одного, губернатори наділені правом вето на рішення законодавчого органу влади. Для подолання вето необхідна кваліфікована більшість кожної з палат законодавчого органу.

Губернатору безпосередньо підкоряється міліція або національна гвардія штату. У багатьох штатах губернатору належить право помилування осуджених судами штату.

У системі виконавчої влади штату важлива роль відводиться канцелярії, якою відає виконавчий секретар губернатора, відповідальний за її організацію і діяльність. До складу канцелярії входить також секретар по зв'язках з громадськістю, секретар по зв'язках із законодавчим органом, секретар, відповідальний за зв'язок з департаментами і інш.

Державний секретар штату зберігає архіви і підтверджує правильність і законність державних актів штату, що публікуються, а також здійснює нагляд за виборами і затверджує законність всіх пов'язаних з ними дій, відає ліцензіями штату і статистичними даними і довідниками.

Скарбник штату в більшості штатів є посадою, що обирається. Скарбник має право визначати, в якому банку повинні зберігатися грошові кошти штату, в багатьох штатах збирає податки і здійснює спостереження за правильністю їх стягування.

Загалом система органів управління в штатах дуже складна. У середньому в штатах нараховується біля 40 постійних органів і часто стільки ж тимчасових. З найбільш важливих питань, пов'язаних з управлінням, на постійній основі створюються департаменти, комісії, ліцензійне бюро і комісії, агентства і відомства, а також комітети при губернаторові, до складу яких входять розділи основних департаментів і відомств.

Форми участі губернатора в законодавчому процесі закріплені в конституціях штатів. Губернатор зобов'язаний направляти до представницького органу доповіді про положення справ в штаті, означаючи контури подальшої законодавчої роботи. Губернатор має право безпосередньо звертатися до законодавчого органу зі спеціальними посланнями, пропонуючи прийняття законів або виконання ними програм. У більшій частині конституцій передбачене право губернатора скликати спеціальні сесії представницького органу влади.

Органи регіональної законодавчої влади представлені в основному двопалатними парламентами. Чисельний склад сенатів штатів коливається від 20 чоловік на Аляське до 67 в Міннесота. Члени палати представників обираються в основному на два роки і їх число коливається від 40 чоловік на Аляське до 400 в Нью-Гемпшире. Робота здійснюється на сесіях, в комітетах і комісіях. Основні функції представницьких органів влади згідно з регіональними конституціями:

- затвердження бюджету;

- прийняття законів;

- формування апарату виконавчої і судової влади;

- контроль за діяльністю урядового апарату;

- регулювання міжурядових угод;

- здійснення квазисудебних функцій.

Регіональний законодавчий орган в США затверджує бюджет штату, який розробляється і представляється на розгляд законодавчими радами - спеціальними самостійними освітами, що складаються з представників законодавчої, або законодавчої і виконавчої влади штату.

Експерти відмічають помітне посилення контролю легислатур за діяльністю судового і адміністративного апаратів. Наприклад, широко використовуються закони про створення адміністративних відомств на певний термін - 4, 6 і 8 років. Якщо до моменту витікання терміну дії не виданий новий акт, що продовжує їх повноваження, відповідні органи управління повинні бути розбещені. Тим самим, існування багатьох підрозділів виконавчої влади залежить від законодавців, що вимушує адміністрацію більш обережно і уважно відноситися до запитів і вимог представницького органу влади.

Суди, насамперед Верховний суд штатів наділені правом конституційного тлумачення і нагляду, що дозволяє жорстко контролювати діяльність законодавчої і виконавчої гілок влади регіону і активно втручатися в розв'язання економічних, політичних і соціальних проблем.

Центр активно проводить регіональну політику шляхом реалізації федеральними агентствами спеціальних федеральних програм.

Незважаючи на те, що функції державного управління штатів і місцевого управління в США повніше, ніж в будь-якій з інших країн світу, враховують територіальну диференціацію, економічний розвиток США географічно дуже неоднорідний. Часто райони, що динамічно розвиваються з відносно високим рівнем добробуту сусідствувати з депресивними районами бідняцтва.

Федеральний уряд ще в XIX віці був вимушено здійснювати втручання в економічний розвиток штатів, стимулюючи заселення західних районів країни. До середини XX віку таке втручання носило епізодичний характер і супроводилося відповідними законодавчими актами. Основною метою втручання була ліквідація розривів в соціально-економічному розвитку регіону долини ріки Теннессі в порівнянні з іншими більш розвиненими частинами країни. Так, в 1933 р. був ухвалений закон про організацію державної корпорації - Адміністрації долини Теннессі.

Вже з 60-х років регіональна політика в США стає обов'язковою функцією державного регулювання соціально-економічного розвитку країни як для федерального уряду, так і для окремих штатів. Дана політика зумовлена не тільки бажанням усунути регіональні протиріччя, але і стимулювати економічне зростання із зміною структури господарства.

З даною метою був прийнятий ряд законів:

- в 1965 році закон про громадські роботи і економічний розвиток (визначені основні напрями допомоги депресивним районам);

- в 1965 році закон про створення Аппалачської регіональної комісії, (про цільовий розвиток регіону Аппалачських гір, депрессирующего більше за 30 років);

- в 1968 році закон про міжурядову співпрацю, (регламентований розподіл повноважень по регіональному регулюванню між органами влади федерації, штатів і муніципалітетів);

- в 1972 р. закон про сільський розвиток (визначені основні напрями федеральної політики відносно сільськогосподарських районів);

- в 1974 р. закон про житлове будівництво і міський розвиток (визначена федеральна політика відносно міських районів);

- в 1975 р. закон про регіональний розвиток.

До 60-х років регіональна політика в США здійснювалася тільки штатами і місцевими органами, що перешкоджало узгодженню державних заходів регіонального характеру в масштабах всієї країни. Пізніше стався перерозподіл компетенції регіонального розвитку на користь федеральних органів влади. Так, були значно розширені повноваження федерального уряду в сфері соціально-економічного розвитку і охорони навколишнього середовища.

Основною формою реалізації регіональної політики в США є різного роду цільові регіональні програми. Загальнодержавні регіональні програми розглядаються на рівні федеральної законодавчої і виконавчої влади США і фінансуються з федерального бюджету. Найбільш важливі рішення по таких програмах приймаються конгресом США, який визначає генеральні цілі регіональних програм, сукупність приватних програмних заходів, максимально допустимі розміри асигнувань з федерального бюджету, а також встановлює права і обов'язки органів, на які покладається керівництво проведенням програмних заходів. Періодично конгрес проводить слухання про хід реалізації здійснюваних програм.

Згідно із законом про міжурядову співпрацю 1968 року президент США дістає право встановлювати правила, що визначають формулювання, оцінку і порядок розгляду федеральних програм і проектів, що впливають на економічний розвиток того або інакшого району.

У виробітку і координації політики регіонального розвитку на федеральному рівні бере участь велике число підрозділів: управління з розробки політики і Адміністративно-бюджетне управління при президентові, міжвідомча координаційна рада, федеральна консультативна рада по економічному розвитку, федеральні регіональні ради при уряді. Крім того, створені відповідні комісії при конгресі США. Керівництво регіональними програмами здійснюють не самі регіони, а система спеціальних незалежних установ в системі федерального уряду і спеціально створених спільних федерально-штатних органів.

Регіональна політика країн-членів ЄС

Політичні задачі

Для характеристики задач регіональної політики необхідно розділити 15 країн ЄС на чотири великі групи:

Чотири так звані «інтегровані» країни (Ірландія, Греція, Португалія і Іспанія). Перераховані країни традиційно є найбільш слаборазвитими країнами Європейського Союзу (в цих державах розташовані самі бідні регіони на території ЄС);

Дану групу утворять Німеччина і Італія. Цих країни характеризуються великими внутрішніми відмінностями - між північчю і півднем Італії, а також між «старими» і «новими» землями Німеччини;

Дана група представлена територіями Фінляндії і Швеції. Цим державам можна дати наступну характеристику: низька густина населення, зумовлена суворим кліматом і великою віддаленістю населених пунктів один від одного;

Австрія, Франція, Данія, Бенілюкс і Сполучене Королівство. Головні регіональні проблеми, виникаючі в цих країнах, звичайно пов'язані зі структурними змінами економіки, а також з проблемами зайнятості населення.

У «інтегрованих» країнах регіональна політика проводиться в умовах слабого розвитку національної економіки в порівнянні з іншими країнами-членами ЄС, тобто особлива увага приділяється проблемам національного економічного розвитку, розв'язанню же проблем регіонального розвитку відводиться другорядна роль. Наприклад, в Ірландії регіональна політика не виділяється як самостійний напрям розвитку економіки. Першорядне значення відводиться розвитку національної промисловості, хоч і робляться кроки, направлені на встановлення рівномірності регіонального розвитку. У Португалії була розроблена чітка регіональна політика на період 1994 - 99 рр. Дана політика характеризувалася недостатністю забезпечення фінансовими ресурсами, в той час як ЄС фінансував проекти по розвитку національної конкурентоздатності в області промисловості. Що стосується Іспанії, то тут найбільша увага приділяється проблемі збалансованого розвитку регіонів. Конституційний закон Іспанії свідчить, що суспільні власті повинні «сприяти створенню умов, що сприяють більш рівномірному розподілу доходів», а для забезпечення реалізації принципу солідарності державу повинно «здійснювати контроль за встановленням справедливого і адекватного рівня економічної рівноваги між різними частинами країни».

Друга група країн (Німеччини і Італії), як вже було сказано раніше, характеризується високою мірою відмінності відносно розвитку окремих регіонів. Конституції цих країн підкреслюють принципи справедливого розвитку, приділяючи тим самим велику увагу питанням регіональної політики. Згідно з статтею 3 Конституції Італії держава зобов'язано «усувати всі перешкоди до ефективної участі всіх громадян в економічному, соціальному і політичному розвитку країни». Конституція Німеччини підкреслює необхідність «створити однакові умови для роботи і життя людей у всіх частинах країни». Таким чином, як першорядна задача регіональної політики виділяється забезпечення можливості для структурно слабих регіонів брати активну участь в соціально-економічному розвитку країни шляхом мінімізації впливу негативних чинників, які пов'язані з положенням цих регіонів. Регіональна політика націлена на зміцнення економічного зростання структурно слабих районів. Для досягнення даної мети створюються довгострокові і конкурентоздатні робочі місця, дозволяючи при цьому стабілізувати ситуацію на регіональному ринку труда і полегшити проведення структурних перетворень.

Відносно регіональної політики скандінавських країн можна сказати, що її головним напрямом є розв'язання Проблем видалених північних територій, хоч велика увага приділяється рівномірному розвитку регіонів по країні.

Політика, що проводиться в Швеції, направлена на формування самостійного розвитку окремих регіонів в області економіки, приділяючи при цьому увагу розвитку економічно сильних і компаній, що активно розвиваються в найбільш слабо розвинених регіонах. Необхідно також зробити акцент на наступному чиннику, який передбачає рівноправність в політиці країни.

Країни північної Європи не проводять так активну регіональну політику, оскільки проблема нерівномірного розвитку регіонів не так актуальна. Найбільша увага приділяється залученню інвестицій у внутрішні райони. У даній області регіональна політика є здебільшого процесом промислової реструктуризації регіонів. Політика регіонів в області «конкурентоздатності» є складовою частиною підходу в рамках політики «відродження» і має яскраво виражену мету поліпшення конкурентоздатності окремих регіонів.

Якщо проаналізувати положення в 15 країнах Європейського Союзу, то можна помітити, що регіональна політика практично у всіх країнах направлена на створення умови, які дозволяють регіонам повністю реалізувати потенціал, що є у них і тим самим збільшити їх внесок в розвиток національної економіки. Можна сказати, що це і є головною задачею регіональної політики країн-членів ЄС. Важливою відмінністю між цими країнами є існування яскраво вираженого зобов'язання, що дозволяє забезпечити рівність регіонів.