На головну   всі книги   до розділу   зміст
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29

Регіон як соціально-економічна система. Основні характеристики

Органи влади в суб'єктах Федерації виконують не тільки очевидні функції управління, пов'язані з поточною діяльністю і процесами на території, але і здійснюють управління її розвитком. Незважаючи на всю важливість поточного управління, функція управління соціально-економічним розвитком придбаває все більшу значущість. Ця значущість особливо велика в умовах ринкових відносин, бо без стратегічного регулювання з боку держави безсистемна діяльність господарюючих суб'єктів щонайбільше здатна забезпечити стихійний, незбалансований, нестійкий розвиток, результати якого, ймовірно, сучасне суспільство не задовольнять. Тому відповідні органи державного управління на всіх рівнях влади повинні провести системне регулювання регіонального розвитку. Цілеспрямовано надавати за допомогою економічних, адміністративних, інформаційних, правових механізмів, що є вплив на умови, пріоритети і обмеження розвитку певних територіальних освіт з метою відтворювання потенціалу соціально-економічної системи території.

Органи державної влади в суб'єктах Федерації повинні сприяти створенню нових виробництв на території регіону з метою зміцнення свого економічного потенціалу, збільшенню налогооблагаемой бази і появи нових робочих місць. Необхідно підтримувати виробництва, що вже є з метою збереження робочих місць і забезпечення подальшого зростання економічного потенціалу регіону. Для цього доцільно провести заходи щодо реклами місцевих товаровиробників, сприяти оптимальному розміщенню підприємств, надавати допомогу по професійній підготовці, навчанню, надавати допомогу при управлінні, надавати гарантії і поручительства по позиках і т. п.

Однією з основних цілей державних органів влади є забезпечення необхідних умов для життєдіяльності населення. Набір найважливіших типів потреб громадян будь-якої держави, які реалізовуються в процесі їх життєдіяльності, практично не залежить від галузей спеціалізації території. Незалежно від того, що проводиться на підприємствах, даний набір залишається практично незмінним і включає в себе такі потреби, як живлення, житло, робота, духовний і фізичний розвиток, виховання і навчання дітей, спеціальна освіта, охорона здоров'я, різні матеріальні блага і послуги, транспортні засоби для переміщення, засобу зв'язку для передачі і отримання інформації і т. п.

З точки зору органів управління на даний набір потреб населення накладається ряд обов'язкових вимог:

- повнота, т. е. обхват всіх типів раціональних потреб;

- постійність відтворювання з якісними змінами;

- комплексність (т. е. задоволення раціональних потреб повинне бути збалансованим, і низький рівень задоволення однієї потреби не може бути компенсований більш високим рівнем задоволення інших).

Кожний тип потреб населення можна представити у вигляді підсистеми, функцією якої є задоволення відповідної потреби. Диспропорції в розвитку даних підсистем приводять до зниження реализуемости головної мети суспільства. Недостачу продовольства не можна замінити надлишком одягу. Відповідно, провал в розвитку однієї з функцій сприймається суспільством як невдалий розвиток всього суспільства.

У системі можна виділити два вигляду матеріальних ресурсів: непереміщувані (природні ресурси, основні фонди, стаціонарна інфраструктура і т. п.) і мобільні (капітал, обладнання, технології і т. п.), а також людські (не просто трудові ресурси, але особи, свідомо діючі в рамках встановлених соціально-господарських механізмів). Для ефективного функціонування системи необхідна сбалансированность даних трьох чинників. Так, надлишок непереміщуваних ресурсів і трудових ресурсів, при недостачі необхідного обладнання, технологій, фінансових ресурсів, не тільки не буде сприяти розвитку, але, навпаки, буде перешкоджати ефективному функціонуванню системи. Зокрема, виникне безробіття, виробничі фонди будуть завантажені не повністю, що збільшить витрати на ліквідацію даних диспропорцій. Аналогічно, недостачу кваліфікованих кадрів практично неможливо заповнити надлишком матеріальних ресурсів.

Розвиток системи здійснюється як кількісно, так і якісно. При кількісному розвитку відбувається просте відтворювання існуючих елементів і об'єктів системи, наприклад, будівництво однотипних торгових кіосків. Після певного накопичення кількісних змін в системі виникає потреба в якісному розвитку, в переході на новий рівень. Так, коли кіоски перестають відповідати потребам населення, або вільного місця для їх будівництва не залишилося, виникає або зупинка в розвитку торгової мережі поселення, або починається будівництво більш великих торгових точок, які будуть представляти якісно новий етап в розвитку.

Розвиток повинен бути стійким, що має на увазі тривалість збереження основних умов для збалансованого відтворювання багатостороннього потенціалу території. Недопустимо, щоб розвиток здійснювався за рахунок експлуатації, що незаповнюється якого-небудь з основних чинників - природних ресурсів, населення, існуючих виробничих фондів. У іншому випадку вичерпання даного чинника приведе до кризи розвитку з непередбачуваними соціально-економічними наслідками.

Науково-обгрунтований розвиток вимагає осмисленого підходу до розв'язання проблем, існуючих в регіоні. Довгостроковий план розвитку будь-якої територіальної соціально-економічної системи оформляється у вигляді концепції розвитку, вмісної стратегії, т. е. сукупність принципових напрямів довгострокового розвитку. Головне призначення концепції - служити основою для прийняття як короткострокових, так і довгострокових рішень. Звідси слідує, що концепція не є ні планом, ні програмою, ні прогнозом майбутніх дій. Одній з головних задач концепції є розв'язання проблем регіону як системи. Тому цілі і визначувані ними шляхи розвитку повинні бути орієнтовані на розв'язання виявлених проблем розвитку. Виходячи з цього, концепція регіонального розвитку дозволяє забезпечити єдність рішень, орієнтуючи їх на підвищення ефективності роботи системи загалом. Коли суспільство знаходить розв'язання закладених в концепції проблем, або змінюється їх характер, виникає необхідність в створенні нової концепції.

Під проблемою розуміється не просто недостача або надлишок якого-небудь ресурсу, але диспропорція, що систематично відтворюється між різними аспектами розвитку. При стійкому відтворенні в регіоні на кожному новому етапі тієї або інакшої диспропорції виникає необхідність у зовнішньому коректуючому впливі або в координації зусиль всіх елементів системи по усуненню дисбалансу. До найважливіших типів проблем можна віднести:

1. Невідповідність у вимогах до розвитку регіону як елемента вищестоящої системи і як цілісної самостійної системи. Проблема виникає тоді, коли зовнішні цілі, що задаються вищестоящим рівнем управління, вступають в суперечність з цілями і потребами населення нижчестоячої системи.

2. Диспропорції між окремими функціональними підсистемами, утрудняючі виконання основних цілей системи. Наприклад, недостатня развитость транспортної системи в регіоні не дозволить населенню і вантажам переміщатися по території з необхідною оперативністю.

3. Диспропорції всередині підсистем, що утрудняють реалізацію функцій окремих підсистем. Наприклад, через дуже малу частку громадського транспорту і високу частку особистого транспорту транспортна система загалом працює недостатньо ефективно.

4. Невідповідність масштабу, якості і складностей організаційних структур системи масштабам або якості її розвитку. Якщо перші три проблеми можна віднести до розряду технічних, що мають рішення у вигляді підтримки необхідних пропорцій між функціональними підсистемами в рамках певних безпечних параметрів, то четверта проблема істотно складніше для виявлення і знаходження її рішення. Вона виникає в процесі розвитку системи, коли старі об'єкти інфраструктури і організації не задовольняють збільшеним потребам. Наприклад, в селі, що розрослося до великого поселення, для забезпечення нормальної роботи буде недостатньо вирити десяток нових колодязів, а зажадається використати якісно новий елемент - водопровідну вежу і систему водопроводу. Також, на якомусь етапі розвитку місту буде потрібне будівництво не нових медпунктів, а спеціалізованих клінік.

У зв'язку з ускладненням соціально-економічних систем і збільшенням функцій держави в сучасному світі все більше поширення отримують складні, багаторівневі системи управління. У подібних структурах основні елементи системи управління розділені на декілька рівнів. Рівні управління являють собою організаційно відособлені елементи, що виявляються в структурах територіального управління, наприклад, суб'єкт Федерації, муніципальна освіта. Вищестоящі рівні управління можуть впливати на підлеглі елементи трьома основними способами:

- через постановку цілей і функцій;

- через завдання певних очікуваних результатів;

- через видачу обмежень по ресурсах, елемент при цьому сам здійснює вибір оптимальних дій.

Між різними рівнями системи здійснюється розділення повноважень, відповідальності і функцій по вертикалі влади. У рамках закріплених за ними повноважень елементи системи мають право самостійного прийняття управлінських рішень. Вищестоящий рівень управління має право втручатися в поточну діяльність нижчестоячого рівня тільки в тому випадку, коли останній не справляється з виконанням своїх функцій. Елементи одного рівня управління можуть прямо взаємодіяти за рішенням своїх задач минуя вищестоящий рівень управління. Взаємодія між рівнями системи за межами існуючого розділення повноважень і функцій (наприклад, з питання делегування певної функції) здійснюється на договірній основі.

Будь-який рівень територіального управління характеризуються виконанням деякого об'єму конкретних видів управлінських робіт, т. е. можна говорити про приналежність до кожного рівня структури деякого ряду конкретних функцій. Сукупність конкретних функцій територіального управління є основною характеристикою рівня управління. Першоосновою для їх виділення є цілі і задачі кожного конкретного рівня територіального управління. Кожний рівень формує свій вектор цілей, согласующийся з векторами вищестоящих рівнів.

Серед основних задач можна виділити:

- створення і підтримка умов відтворювання робочої сили (соціальна инфрастуктура, житлове і комунальне господарство);

- створення і підтримка сприятливих умов для нормального господарювання на території (виробнича інфраструктура, транспортна інфраструктура, зв'язок);

контроль за використанням природних ресурсів і станом навколишнього середовища.

Крім того, всі рівні управління повинні:

- надавати населенню соціальні гарантії і забезпечувати основні конституційні права;

- регулювати використання різних механізмів господарювання;

- виступати як органи суспільного, публічного підприємництва, що здійснюють функції по організації і підтримці неприбуткових або малорентабельних, але необхідних для населення підприємств (наприклад, комунальне господарство);

- органи управління проводять політику розвитку відсталих районів території (будівництво промислових підприємств, створення нових робочих місць і т. п.);

- організацію посередницьких, інформаційних, внедренческих і інших послуг різним споживачам (підприємствам і т. п.);

- проведення природоохранних заходів.

Як органи публічного підприємництва органи територіального управління надають, в основному, наступні категорії товарів і послуг:

- товари і послуги, специфіка яких зумовлює неможливість надання таких за допомогою ринкових механізмів (наприклад, послуги правоохоронного характеру), в подібних сферах приватні фірми можуть запропонувати дуже мало, і тому державний сектор повинен сам робити такі послуги і примусити кожного оплачувати їх шляхом оподаткування;

- товари і послуги, що попадають під дію ринкового механізму, але надання яких за допомогою ринкових механізмів з точки зору суспільства загалом неефективне через виникнення соціальної несправедливості і дискримінації значних верств населення (наприклад, освіта, культура, охорона здоров'я і т. п.): деякі з громадян можуть бути дуже бідні, і тому споживати певних послуг менше, ніж того бажала б держава;

- товари і послуги, для яких неминуча природна монополія, що виникає з технічних особливостей самого товару або територіальної обмеженості ринку, а конкуренція приводить до нераціональності використання ресурсів (наприклад, комунальні послуги, енергетика і т. п.), в цьому випадку монополія з боку держави необхідна для того, щоб запобігти експлуатації свого положення приватними фірмами шляхом встановлення високих цін і надання послуг низької якості.

Орієнтація органів регіонального управління на надання вищеперелічених категорій товарів і послуг ні в якій мірі не забороняє їм виходити на ринок як виробники інакших товарів і послуг. Однак ця роль органів територіального управління для системи управління має другорядний характер.

Органи влади суб'єктів Федерації повинні координувати і регулювати діяльність муніципальних органів влади. Не всі функції по наданню послуг населенню можуть бути доверени муніципальному рівню управління. Місцеві органи влади можуть не враховувати наслідку надання ними послуг, виникаючих відносно населення інших районів. Тому передавати їм функцію надання послуг там, де це може спричинити широкомасштабні наслідки, недоцільно. Крім того, часом виникають ситуації, коли користь для сусідніх територіальних освіт від дій одного з муніципалітетів досить велика, але не приймається їм в розрахунок. У результаті місцеві органи влади можуть надавати цю послугу в недостатньому об'ємі. Тому будівництво магістральних доріг, великих об'єктів інфраструктури повинно здійснюватися з максимальним урахуванням інтересів регіону, або навіть країни.

Основні цілі управління і категорії товарів, що надаються і послуг загалом обкреслюють коло діяльності системи регіонального управління і служать своєрідним критерієм для формування деякої сукупності конкретних функцій управління.

Задача пристосування діяльності органів управління до вимог населення вимагає виконання функції дослідження і аналізу потреб громадян і господарюючих суб'єктів. Функція планування дозволяє вирішувати задачу обгрунтованого визначення основних напрямів розвитку і джерел ресурсів для їх забезпечення. Задачі налагодження організаційних відносин між різними структурними підрозділами вирішуються шляхом функцій організації, розпорядництва, координації, регулювання. Задача по перевірці ефективності діяльності, порівнянню отриманих результатів з плановими здійснюється через функцію контролю. Загалом зміст функцій на кожному рівні територіального управління зумовлений специфікою задач, які виконуються на відповідному рівні.

Об'єктами управлінської діяльності можуть бути підвідомчі організації, приватні компанії і підприємства, населення території і інш. Елементи і параметри господарської діяльності визначають змістовну специфіку управлінського впливу органів територіального управління. Так, до елементів і параметрів можна віднести плани і програми соціального і економічного розвитку, бюджет певної території, ставки податків і т. п.

Розподіл конкретних функцій в структурах управління суб'єкта Федерації потрібно провести з урахуванням системи територіального управління загалом. Формування і розподіл функцій і задач по рівнях структури територіального управління повинно йти як знизу, від об'єкта управління, так і зверху, від суб'єкта управління. Зверху розподіл функцій проводиться виходячи з глобальної, цільової функції вищестоящого рівня управління територіальної структури з подальшим формуванням цілей для нижчестоячих рівнів; при русі знизу розподіл функцій здійснюється виходячи з конкретних задач, що вимагають свого дозволу. Задачі, які нижчестоячий рівень управління не здатний ефективно вирішити самостійно, передаються вищестоящому рівню управління.

Під розподілом функцій і задач не треба розуміти просте делегування повноважень від вищестоящих рівнів до нижчестоячих і зворотне. Даний процес являє собою спільну роботу представників різних рівнів територіального управління, населення по розмежуванню і узгодженню задач, функцій між рівнями територіального управління. Практика показала, що безсистемний процес висновку договорів про розмежування повноважень між двома окремо взятими рівнями управління - Федеральним центром і окремо взятими суб'єктами Федерації без урахування інтересів інших рівнів і суб'єктів управління, знімаючи деяку політичну напруженість, одночасно посилив існуючі протиріччя в сфері управління.

При переважно централізованому формулюванні функцій і задач виникає небезпека придання структурі зайвих або нездійсненних функцій, зайвої бюрократизації верхніх рівнів системи управління. У той же час при децентралізованому формулюванні функцій і задач виникає небезпека ігнорування важливих стратегічних цілей і задач внаслідок неможливості окремої частини системи охопити і усвідомити цілі системи загалом, і концентрації зусиль лише на виконанні місцевих функцій.

При розподілі потрібно вийти з того, що в сферу обов'язкової компетенції органів управління не повинні входити функції, які не відповідають цілям територіального управління і які реалізовуються через ринкові відносини самостійними господарюючими суб'єктами.

У зв'язку з цим основним правилом розподілу безлічі функцій в структурах територіального управління виступає принцип субсидиарности, згідно з яким розподіл функцій необхідно починати з дослідження можливості їх реалізації приватними виробниками, у разі їх неефективності - нижнім рівнем територіальної структури управління, найбільш наближеним до населення і т. д.

Наявність певної функції у відповідного рівня територіального управління обумовлюється неможливістю або неефективністю (і навіть разрушительностью) її реалізації через ринкові відносини або нижчестоячими рівнями управління. У той же час з боку підприємств, населення існує потреба в здійсненні такої функції на даній території. При цьому населенню байдуже, яким рівнем територіальної структури управління ця потреба буде задовольнятися.

Потрібно враховувати ряд важливих положень, що характеризують взаємовідносини між рівнями управління:

- верхній рівень управління повинен мати справу з більш великими підсистемами або з більш широкими аспектами діяльності територіальної системи господарства загалом;

- верхній рівень має справу з більш довгостроковими аспектами поведінки територіальної системи;

- функції на верхніх рівнях менш структуровані і деталізовані, містять більше невизначеностей і більш важкі для формалізації;

- період прийняття рішень по функціях верхніх рівнів управління більше, ніж для нижніх рівнів;

- в діяльності верхніх рівнів в більшій мірі здійснюються функції координування і узгодження, а діяльність нижніх рівнів характеризується переважно виконанням оперативно-господарських функцій.

Таким чином, були виділені основні критерії віднесення конкретної функції до певного рівня управління. Критерії доповнюються кількісними характеристиками, які повинні задовольняти як споживачів результатів реалізації конкретної функції (об'єктів управління), так і той рівень структури територіального управління, який реалізовують функцію (суб'єкт управління).

Потреба об'єктів управління характеризується мірою задоволення при реалізації конкретної функції по кількісних, якісних, тимчасових, територіальним, вартісним і інших параметрах функції, що реалізовується. Основною оцінкою можливості реалізації певної функції з боку суб'єкта управління, т. е. відповідної структури територіального управління, є рівень компетенції при реалізації функції, який характеризується достатністю інформаційних, фінансових, матеріальних, трудових ресурсів. Крім того, важливою оцінкою з боку суб'єкта управління є оцінка економічної і технічної ефективності реалізації конкретної функції.

Таким чином, можна сформулювати основні принципи, які необхідно дотримувати при розподілі функцій між рівнями структури територіального управління:

- принцип субсидиарности, т. е. максимальне наближення конкретної функції територіального управління до споживача функції;

- принцип достатності повноважень, т. е. повноваження рівня управління, реалізуючий функцію, повинні бути необхідними і достатніми для її ефективної реалізації;

- принцип відповідності повноважень і відповідальності, т. е. відповідальність за виконання певної функції не повинна перевищувати об'єм наданих повноважень, але і не повинна бути менше цих повноважень;

- принцип забезпеченості ресурсами, т. е. реалізація конкретної функції на відповідному рівні територіального управління повинна бути забезпечена необхідними інформаційними, матеріальними, фінансовими, трудовими ресурсами.

Після формулювання безлічі конкретних функцій територіального управління можна перейти до їх розподілу між рівнями структури територіального управління.

Розподіл функцій проводиться переважно на основі використання експертних методів оцінки відповідно до встановлених принципів. При оцінці можливості ефективної реалізації функцій на певному рівні управління потрібно враховувати неоднакові характеристики територіальних одиниць одного рівня, наприклад, Нижній Новгород і Біробіджан. Чим вище статус адміністративно-територіальної освіти і чим більше чисельність населення, тим більше функцій не передається вгору, а залишається на конкретному рівні територіальної організації управління. Чим більше економічна і соціальна развитость конкретних територіальних одиниць, тим більше функцій, що стосуються розвитку, залишається в компетенції органу управління даної території.

Спочатку визначається необхідність управління конкретною функцією з боку системи територіального управління, тобто коли реалізація функції без втручання органів територіального управління неможлива. Якщо така необхідність існує, то далі оцінюється можливість реалізації кожної функції на різних рівнях системи територіального управління, рухаючись від нижніх рівнів до верхніх. При цьому оцінка ефективності реалізації конкретної функції на кожному рівні структури визначається по різних показниках технічної і економічної ефективності. Конкретна функція закріпляється за тим рівнем структури, який має можливість забезпечити найбільшу ефективність реалізації.

Періодично необхідно провести експертну оцінку міри задоволення об'єкта управління реалізацією кожної конкретної функції територіального управління, і ефективність її здійснення. У разі необхідності функції повинні делегуватися на той рівень управління, який зможе виконувати функцію більш ефективно.