На головну   всі книги   до розділу   зміст
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29

Регулювання діяльності органів місцевого самоврядування

З числа предметів спільного ведіння Російської Федерації і її суб'єктів, врегульованого федеральним законодавством, до місцевого самоврядування мають відношення наступні предмети ведіння: суспільна безпека і правопорядок, володіння і користування землею, надра, водні і природні ресурси, розмежування державної власності, природокористування, охорона навколишнього природного середовища і забезпечення екологічної безпеки, що особливо охороняються природні території, охорона пам'ятників історії і культури, загальні питання виховання, утворення, науки, культури, фізкультури і спорту, координація питань охорони здоров'я, захисту сім'ї, соціального захисту і соціального забезпечення, реалізації заходів по боротьбі з катастрофами, стихійними лихами, епідеміями і ліквідації їх наслідків, встановлення загальних принципів оподаткування і зборів, встановлення загальних принципів організації місцевого самоврядування.

З даних питань, якщо вони не регулюються федеральним законодавством, суб'єкти Федерації мають право приймати нормативні акти, при умові, що прийняті ними акти не можуть змінювати норми чинного федерального законодавства або в інакшій формі суперечити федеральним нормативним актам, регулюючим той же предмет. У тому випадку, якщо нормами федерального законодавства і законодавства суб'єктів Федерації врегульовані одні і ті ж відносини, що знаходяться в сфері спільного ведіння, то, якщо інакше не міститься в федеральному законі, повинно застосовуватися виключно федеральне законодавство.

У Федеральному законі «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» до повноважень органів державної влади суб'єктів Російської Федерації в області місцевого самоврядування відносяться:

- прийняття і зміна законів суб'єктів Російської Федерації про місцеве самоврядування, контроль за їх дотриманням;

- забезпечення відповідності законів суб'єктів Російської Федерації про місцеве самоврядування Конституції Російської Федерації і законам Російської Федерації;

- регулювання порядку передачі і передача об'єктів власності суб'єктів Російської Федерації в муніципальну власність;

- регулювання відносин між бюджетами суб'єктів Російської Федерації і місцевими бюджетами;

- забезпечення сбалансированности мінімальних місцевих бюджетів на основі нормативів мінімальної бюджетної забезпеченості;

- наділення органів місцевого самоврядування законом окремими повноваженнями суб'єктів Російської Федерації, передача матеріальних і фінансових коштів, необхідних для здійснення переданих повноважень, контроль за їх реалізацією;

- прийняття регіональних програм розвитку місцевого самоврядування;

- захист прав громадян на здійснення місцевого самоврядування;

- забезпечення гарантій фінансової самостійності місцевого самоврядування;

- забезпечення державних мінімальних соціальних стандартів;

- встановлення і зміна порядку утворення, об'єднання, перетворення або скасування муніципальних освіт, встановлення і зміна їх меж і найменувань;

- компенсація місцевому самоврядуванню додаткових витрат, виниклих внаслідок рішень, прийнятих органами державної влади суб'єктів Російської Федерації;

- регулювання законами згідно з справжнім Федеральним законом особливостей організації місцевого самоврядування з урахуванням історичних і інакших місцевих традицій;

- законодавство про муніципальну службу;

- прийняття і зміна законів суб'єктів Російської Федерації про адміністративні правопорушення з питань,

- пов'язаним із здійсненням місцевого самоврядування;

- встановлення порядку реєстрації статутів муніципальних освіт.

Суб'єкти Російської Федерації мають право в межах своєї компетенції доповнювати перелік питань місцевого значення, а також своїми законами покладати на органи місцевого самоврядування здійснення окремих державних повноважень суб'єктів Російської Федерації. Органи місцевого самоврядування наділені правом приймати до свого розгляду інакші питання, що не відносяться до компетенції федеральних органів державної влади і органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, а також інших органів місцевого самоврядування.

До делегованих повноважень відносяться державні задачі, виконання яких делеговане законом від вищестоящих рівнів управління. Вищестоящі органи державної влади можуть ухвалити рішення не створювати для здійснення певних повноважень особливі державні органи на місцевому рівні і встановлюють для муніципалітетів обов'язок здійснювати дані повноваження. При цьому органам місцевого самоврядування повинна бути надана можливість враховувати місцеві умови при їх практичному здійсненні. Делеговані повноваження повинні бути пов'язані з безпосередніми інтересами місцевого населення.

Якщо окремі муніципальні освіти вважають неможливим реалізацію визначених компетенції, віднесених до їх ведіння, в законодавчому акті суб'єкта Російської Федерації повинна передбачатися можливість передачі відповідних повноважень по заяві муніципальної освіти району. Якщо муніципальні освіти внаслідок збільшення ресурсів і придбання необхідного досвіду спроможний самостійно реалізувати компетенції, раніше передані району, для таких випадків повинна передбачатися можливість передачі відповідних компетенції від району до муніципального утворення на основі заяви останньої.

Делегування державних повноважень органам місцевого самоврядування являє собою передачу органами державної влади Російській Федерації або суб'єкта федерації частини належних їм повноважень органам місцевого самоврядування. Наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями здійснюється на основі федерального закону або закону суб'єкта федерації. Закони про передачу державних повноважень органам місцевого самоврядування повинні містити обгрунтування необхідності делегування і його практичної доцільності.

При делегуванні суб'єктом федерації окремих повноважень органам місцевого самоврядування проект закону повинен завчасно прямувати представницьким органам відповідних муніципальних освіт для узгодження і вмотивованого висновку. Заперечення органів місцевого самоврядування відносно характеру, об'єму повноважень, що делегуються і порядку їх фінансування підлягають розгляду в комісіях представницького органу влади суб'єкта Федерації. Забороняється наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями без передачі необхідних для їх здійснення матеріальних і фінансових коштів.

Органи державної влади суб'єкта Федерації зобов'язані здійснювати контроль за виконанням органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень, якими вони наділені, а також за цільовим використанням матеріальних і фінансових коштів, переданих для здійснення цих повноважень, відповідно до встановлених нормативів і інакших вимог.

Органи державної влади суб'єктів Федерації з метою контролю за виконанням делегованих повноважень мають право:

- виробляти перевірки діяльності органів місцевого самоврядування;

- запитувати необхідну інформацію від органів і посадових осіб місцевого самоврядування про виконання переданих повноважень і цільове використання коштів;

- призначати уповноважених представників для оперативного контролю за виконанням делегованих повноважень і за цільовим використанням виділених ресурсів;

- здійснювати методичну роботу і координацію діяльності органів місцевого самоврядування з питань виконання переданих повноважень.

У законі, що наділяє органи місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями, важливо вказувати:

- мета наділення;

- термін дії делегованих повноважень;

- дату початку здійснення;

- нормативи забезпечення матеріальними і фінансовими коштами;

- порядок і терміни передачі відповідних коштів;

- органи державної влади, уповноважені здійснювати матеріальне і фінансове забезпечення виконання даних повноважень;

- органи державної влади, уповноважені здійснювати контроль за виконанням делегованих повноважень;

- терміни і перелік проведення підготовчих заходів, необхідних для організації і здійснення делегованих повноважень;

- порядок припинення виконання делегованих повноважень у разі їх відгуку або витікання терміну дії;

- критерії якості і ефективність здійснення делегованих повноважень;

- порядок звітності органів місцевого самоврядування по здійсненню ними даних повноважень.

Припинення виконання органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень, якими вони були наділені, здійснюється у разі витікання терміну їх дії. У разі невиконання або неможливості виконання органами місцевого самоврядування муніципального утворення окремих державних повноважень, якими вони були наділені, вказані повноваження можуть бути відкликані. Основою для відгуку може бути взаємна угода органів місцевого самоврядування і органів державної влади про необхідність відгуку відповідних повноважень, а також висновок суду про невиконання органами місцевого самоврядування повноважень, якими вони були наділені, винесене по звертанню органу державної влади, уповноваженого здійснювати контроль за виконанням повноважень.

Відгук або припинення дії окремих державних повноважень встановлюється законом. По припиненні виконання органами місцевого самоврядування муніципального утворення окремих державних повноважень представницький орган місцевого самоврядування згідно із законом, що наділив органи місцевого самоврядування вказаними повноваженнями, видає нормативний правовий акт, в якому визначаються порядок і терміни повернення невикористаних матеріальних і фінансових коштів, належних поверненню.

Витрати бюджетів суб'єктів Російської Федерації на забезпечення здійснення державних повноважень, якими наділені органи місцевого самоврядування, враховуються відповідно до номенклатури статей бюджетної класифікації Російській Федерації.

При затвердженні бюджету уповноважені органи місцевого самоврядування представляють органам державної влади обгрунтування потреб і розрахунок фінансових коштів, необхідних для здійснення відповідних державних повноважень.

У випадку, якщо витрати на реалізацію окремих державних повноважень перевищили розмір переданих до місцевого бюджету фінансових коштів, обчислених виходячи з діючих нормативів, органи місцевого самоврядування мають право на отримання компенсації додаткових витрат. Для отримання компенсації представницький орган місцевого самоврядування представляє уповноваженому органу державної влади обгрунтування перевитрати фінансових коштів і вимогу про відшкодування додаткових витрат на реалізацію окремих державних повноважень. У разі незадоволення вказаної вимоги спірне питання може бути вирішене в судовому порядку.

Органи місцевого самоврядування не мають право використати матеріальні і фінансові кошти, передані їм для здійснення державних повноважень, не за цільовим призначенням.

Органи місцевого самоврядування і органи державної влади суб'єктів Федерації не обов'язково повинні будувати взаємодію тільки на основі чіткого розділення повноважень. По цілому ряду поточних питань доцільно використати інакші, більш оперативні форми. Основними формами такої взаємодії є договори, угоди, а також участь в спільних комісіях, комітетах, організаціях, що виконують загальні задачі.

Спільні комісії, комітети, робочі групи створюються як для організації постійної взаємодії, так і на певний термін для розв'язання конкретних питань, наприклад, підготовки проектів договорів і угод і т. п.. Договори угоди підписуються розділами виконавчих органів влади, але в ряді випадків, встановлених законом, набирають чинності тільки після затвердження з боку представницьких органів влади і після їх офіційного опублікування в засобах масової інформації.

Договори і угоди в обов'язковому порядку повинні визначати джерела фінансування спільних заходів і інакших актів, взаємодії державних і муніципальних органів влади і встановлювати зобов'язання сторін по забезпеченню матеріально-фінансовими ресурсами.

Висновок угод і договорів може використовуватися для проведення соціально-економічних експериментів в рамках окремо взятого суб'єкта федерації, з тим, щоб вдалі економічні моделі, ініціативи, новини розповсюджувати в рамках всієї країни.

Чинне законодавство дозволяє суб'єктам Федерації вибирати будь-яку модель територіальної організації з урахуванням місцевих географічних, політичних, культурних, національних, історичних і інших особливостей. У Росії сформовані території муніципальних утворень всіх можливих типів: міські і сільські поселення, сільські округи (сільрада, волості і т. п.), райони, дворівнева організація (район і внутрирайонние муніципальні освіти, місто і внутригородские муніципальні освіти).

По різних типах організації муніципального управління на рівні адміністративних районів місцеве самоврядування сформоване в 6 суб'єктах Російської Федерації; на рівні адміністративних районів і міст - в 37 суб'єктах Російської Федерації, на рівні адміністративних районів, на рівні міст і сільських округів - в 23 суб'єктах Російської Федерації, на рівні сільських округів і селищ - в 5 суб'єктах Російської Федерації, на рівні міських районів і округів - в 2 суб'єктах Російської Федерації, на рівні міст і сільських округів - в 11 суб'єктах Російської Федерації, в 5 суб'єктах Федерації території муніципальних освіт не визначені або тільки окремі території є муніципальними освітами.

На жаль, території муніципальних освіт часто визначалися без урахування принципів максимально ефективного виконання функцій. У кінцевому результаті це привело до того, що в більшості суб'єктів Російської Федерації територіальна організація далека від оптимальної.

З формально-правової точки зору в цей час серйозних перешкод для організації ефективного муніципального управління немає. Більш того вже сформовані всі необхідні структури і інститути. Однак на практиці місцеве самоврядування працює малоефективно і недостатньо запитано регіональними органами управління. Основними причинами цього є:

- відсутність цілісної системи державного територіального управління;

- неточність у визначенні компетенції рівнів влади;

- слабість економічної і фінансової бази муніципальних освіт;

- неузгодженість і недостатня проработанность законодавства;

- недостатня підготовленість кадрів;

- недостатній рівень науково-методичного і інформаційного забезпечення;

- недостатньо раціональна територіальна організація;

- неоптимальні структури органів управління;

- непроработанность і неефективність механізмів контролю за діяльністю місцевого самоврядування як з боку держави, так і з боку населення.

Об'єктивні проблеми нерідко посилюються суб'єктивними чинниками, зокрема, невмінням або небажанням відповідних посадових осіб виробляти узгоджені рішення, направлені на взаємодію регіональних і муніципальних органів влади в інтересах населення.

Якщо деякі з вищеперелічених причин можуть бути усунені в досить короткий термін шляхом прийняття і реалізації політичних рішень, убраного в форму закону, усунення інших внаслідок об'єктивних обставин зажадають тривалого часу.

При визначенні складу районів необхідно враховувати територіальний, демографічний, економічний, історичний і адміністративний чинники. Серед можливих повноважень районів можна відмітити соціальну підтримку і зайнятість населення, управління надзвичайними ситуаціями, охорону навколишнього середовища, протипожежну безпеку, регулювання земельних відносин і т. п. Тобто повноваження, що передаються на рівень районів, пов'язані з реалізацією конституційних прав населення або із здійсненням державної соціальної політики, і в той же час віднесені до питань місцевого значення. Серед переваг такої системи фахівцями відмічається зміцнення вертикалі виконавчої влади, наближення державної влади до населення, більш комплексний розвиток територій, що складаються з декількох муніципальних освіт.

У рамках підходу, що пропонується міста отримують повний об'єм компетенції згідно з чинним законодавством, а також окремі делеговані державні повноваження.

Селища, сільрада, а також прирівняні до них великі сільські населені пункти отримують повноваження в межах реальних можливостей і існуючої інфраструктури.

Райони отримують повноваження на виконання функцій селищ, сільради і інакших муніципальних освіт, які не можуть бути виконані ними самостійно, а також окремі передані державні повноваження.

Адміністративно-територіальні освіти (об'єднані райони) отримують повноваження на розв'язання питань довгострокового соціально-економічного розвитку території, утворення, охорони здоров'я, соціального захисту населення, а також на здійснення контролю за діяльністю нижчестоячих рівнів влади.

Види контролю за діяльністю органів влади

Політичний контроль

Політичний контроль за діяльністю органів влади суб'єктів Федерації здійснюють Федеральний центр і представників розділу Російської Федерації в Федеральних округах. Депутати представницького органу влади суб'єкта Федерації також можуть здійснювати контроль діяльності виконавчої влади і впливати на ефективність, оперативність і законність. При всенародному волевиявленні оцінку результатів діяльності регіональної влади виносить безпосередньо населення суб'єкта Федерації. Формою політичного контролю є також і процедури відгуку окремих виборних осіб з ініціативи виборців.