На головну   всі книги   до розділу   зміст
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29

Можливість використання програмних механізмів в Росії

У цей час в Росії вже функціонує свій «програмний» механізм у вигляді цільових програм розвитку регіонів. У даних програмах активно беруть участь організації федерального рівня і рівня суб'єктів Федерації. Наприклад, до 1997 року було 28 програм, в які входять три «комплексних програми» відносно соціально-економічного розвитку територій: для Курільських островів, Республіки Саха і Тверської області. Інші ж подібні програми включають в себе рішення більш приватних задач (розвиток малих і середніх міст в умовах економічної реформи і т. д.). Розробка будь-якої цільової програми відбувається по стандартній процедурі: обгрунтування необхідності цільового підходу до даної проблеми, а потім виробляється програма її рішення (мети, задачі, що пропонуються заходи і їх впровадження, фінансування, очікуваний результат і механізми контролю і спостереження). На жаль, регіональні цільові програми мають багато недоліків, наприклад, відсутність серйозного обгрунтування їх необхідності для найбільш потребуючих територій, труднощі бюджетного фінансування і т. п. Незважаючи на це, вони також мають потенційні переваги як для регіонального, так і для федерального рівнів в Росії, тому що дані програмні механізми здатні вирішити соціально-економічні проблеми розвитку територій, а також є базисом для створення ефективних інструментів політики, особливо для регіонального розвитку.

Функціонування програмних механізмів в російських умовах.

Проблеми соціально-економічного розвитку регіонів носять масштабний характер. У перспективі можливо, що Росія, як і інші країни, буде одночасно впроваджувати макро-, мікро- і координаційну політику для розв'язання різних проблем розвитку регіонів. Здійснення микрополитики вимагає втручання в різні області, що вимагають великих фінансових витрат, наприклад, будівництво великої транспортної, комунікаційної і економічної інфраструктури, ділового клімату через інвестиції і м'які заходи, розвиток людських ресурсів, матеріальне відродження.

Розглянутий європейський досвід вказує на явні переваги від впровадження систем регіонального соціально-економічного розвитку, які включають як федеральний рівень, так і суб'єктів федерації. Загальнодержавний рівень встановлює загальні принципи, що дають можливість вирішити проблеми регіонів. Регіональний рівень встановлює деталізований розгляд свого власного потенціалу і проблем. Регіони також здатні внести свої накопичені знання і навики в області економічного розвитку. Свої ідеї можна буде перенести в інші регіони, оскільки вони мають схожі цілі відносно територій, але з урахуванням їх власної специфіки.

Механізм планування і програмного методу, який вже функціонує в Росії у вигляді цільових програм розвитку регіонів, потрібно розвивати і вдосконалити з урахуванням російських умов. У створенні подібних систем європейський досвід вказує на наявність певних умов і чинників, які підтверджують їх успіх.

Між слабо- і сильноразвитими регіонами необхідний «пакт про солідарність». Умовою для введення будь-якого механізму перерозподілу, що дає можливість направити кошти на розвиток менш розвинених регіонів, є наявність пакту про солідарність між більш забезпеченими і менш забезпеченими регіонами.

У розвитку Європейського Союзу солідарність висувалася як невід'ємний чинник, оскільки членами Союзу все більше ставали країни, які стоять на різних рівнях економічного розвитку. Наприклад, Спільна Задача разом з Структурними фондами спирається на пакт про солідарність між землями, що дає можливість додаткового фінансування більше за слабо розвинені регіони. Возз'єднання Німеччини в більшій мірі збільшило економічну нерівність в розвитку країни і внесло напруженість в загальну угоду. Виключенням в проблемі пакту про солідарність стала французька система контрактів, в якій дане питання не було основним, тому що держава була централізованою і контракти грають незначну роль в перерозподілі.

Пакти про солідарність можна отримати при формуванні будь-якої системи, що створюється в спільних інтересах. Впровадження подібної системи можливо двома способами - прямим і непрямим. Прямий шлях передбачає заохочення за сприяння в області регіонального розвитку в тій або інакшій формі всім країнам-членам ЄС і територіям даної країни, однак для слаборазвитих територій дане заохочення більше. Кожний учасник тут явно виграє в тій або інакшій мірі. Непрямий шлях, незважаючи на зневагу, є також ефективним. Це відноситься до непрямих економічних і соціальних переваг, які отримують більш розвинені регіони в економічному просторі від розвитку менш благополучних регіонів.

Стабільна економічна обстановка. Кожна з вишеописанних систем передбачає наявність стабільної економіки, що дає можливість широкому колу організацій виділяти асигнування на програми і виконувати їх.

Це можливе в тих країнах, де є стабільність в уряді, макроекономічному розвитку, політиці і т. п. Приведені вище приклади свідчать, що навіть в порівняно багатих державах з досить стабільним економічним розвитком не завжди можна гарантувати необхідні умови. Наприклад, французький і німецький приклади ілюструють випадки, коли національні уряди несподівано і в односторонньому порядку зменшували свої асигнування у відповідь на ускладнення у зовнішній середі, в тому числі на негативні тенденції в економіці.

Потрібно помітити, що при частих і великих змінах програми можуть перетворитися з справжніх, здійснимих планів в смутні вирази намірів. Цього потрібно уникати, оскільки подібні дії істотно підривають довір'я до партнерських угод, які реалізовують ці механізми. Одна з рекомендацій, заснована на європейському досвіді: краще виділяти помірні фінансові асигнування на дані програми, чим високі, які навряд чи будуть виконані.

Чіткий розподіл відповідальності для забезпечення ефективності політики. Якщо в системі регіонального розвитку бере участь багато організацій, то ролі і відповідальність треба розподілити з найбільшою точністю з метою ефективної роботи системи.

Кожна окрема організація грає свою роль в точності. Крім того, організації потребують необхідної інформації і знань, щоб виконати призначені ним ролі.

Німецька Спільна Задача є найбільш чіткою системою з точки зору розподілу обов'язків: стадія планування здійснюється Комітетом по Плануванню, який має чітку структуру, систему переказу грошових коштів і прийняття рішень; реалізація ж прийнятих Rahmenplan цілком надається землям. Структурні Фонди характеризуються більшою неясністю, дублюванням, змінами, що вносяться згодом в баланс і розподілом відповідальності. При реформі Структурних Фондів на, період 2000 - 2006 рр. робляться заходи по розмежуванню відповідальності, зокрема шляхом зведення ролі Комісії до формальної на етапах планування і реалізації. У здійсненні конкретної політики бере участь велике число партнерів, отже, неминучі і зміни, тому дуже важко створити і контролювати всеосяжні правила про ролі і обов'язки. У даній ситуації необхідний активний зв'язок між всіма учасниками з метою правильного розподілу обов'язків на основі загального розуміння проблеми.

Існує ще один механізм по розмежуванню ролей кожної організації або групи організацій, особливо на етапах створення і реалізації планів: це інструкції, які видаються більш високими рівнями влади, де вказано, що і як треба робити.

Гарантії звітності по використанню вкладених коштів. Кожний з механізмів включає одну або декілька організацій, що приймають рішення відносно розміщення коштів іншої організації. Програми Структурного Фонду делегують витрачання бюджетних коштів Європейського Союзу, Спільна Задача передбачає розподіл бюджетних коштів для спільного фінансування в землях, а CPER здійснює ряд методів фінансування на регіональному рівні, які практично у всіх випадках включають засобу держави і регіональних адміністрацій в спільних проектах.

Подібний розподіл коштів передбачає наявність системи звітності про використання виділених коштів, так, щоб рішення про витрачання були прозорі, а їх цільове використання можна було перевірити. Отже, виникає необхідність в більш суворих системах моніторинга і оцінки. Моніторинг і оцінка досягли свого найбільш комплексного і розвиненого рівня в програмах Структурного Фонду, де обов'язки чітко вказуються в положеннях Структурного Фонду, а їх виконання фінансується в тому числі і Структурним Фондом. Бажаючі отримати підтримку по програмі Структурного Фонду розуміють, що якщо вони будуть використовувати засобу Фондів безцільно, то їх у них заберуть. Подібна політика, в свою чергу, допомагає здійснювати контроль за коштами ЄС.

Пріоритет економічного впливу. Щоб принципи економічного розвитку були успішними, важливо, щоб вони мали пріоритети і були спроможний показувати потенційний позитивний тривалий економічний результат своїх заходів - стисло-, середньо- або довгострокових, прямих або непрямих.

Як приклад можна привести втручання, які мають низький пріоритет, - це субсидії нерентабельним компаніям, які направлені на штучне збереження робочих місць, а не на сприяння стабільному економічному відродженню. Ймовірно, не варто також обмежуватися капіталовкладеннями, а допустити «м'які» проекти в таких сферах, як розвиток бізнесу або маркетингу.

Можливість враховувати особливості. Кожний програмний проект застосовується в різних ситуаціях.

Це відноситься особливо до Структурних Фондів, які здійснюються більш ніж в ста регіонах різних країн, кожна з яких має особливу структуру інститутів і політики, свої специфічні проблеми економічного розвитку і свій потенціал. Будь-яка програмна система повинна формуватися так, щоб вона застосовувалася на всій території її дії. Отже, необхідно визначити основні риси системи, уникаючи при цьому категоричности відносно тих територій, де можуть бути зміни. Положення про Структурний Фонд дають хороший приклад системи, яка спроможний це зробити.

Територіальні утворення Російської Федерації мають відмінності: в області законодавства, по підходах, які вони застосовують для економічного розвитку і т. д. Федеральний рівень завжди прагнув вирішити проблеми регіонального розвитку, використовуючи при цьому стандартні інструменти і підходи. Доцільніше використати зусилля федерального і регіонального рівня для розв'язання проблем відносно соціально-економічного розвитку регіонів. Необхідно використати гнучкий інструмент, всередині якого можна розробляти програми по регіонах зі своїми специфічними особливостями, задовольняючи і федеральні, і регіональні пріоритети.