На головну   всі книги   до розділу   зміст
1 2 3 5 6 8 9 10 12 13 15 16 17 18 20 21 22 23 24 25 27 28 29 30 32 33 34 35 36 38 39 40 41 42 43 45 46 47 48 49 50 52 53 54 56 57 58 59 61 62 63

8.1. Надання соціального житла і користування ним

Незважаючи на те що соціально-економічні перетворення, що проводяться в країні кардинально змінили відношення до житла, додавши йому властивості товару, комплекс правових норм, регулюючих основи і порядок забезпечення громадян безкоштовним житлом, фактично не зазнав яких-небудь істотних змін. Гарантією тому служить ст. 10 Закону РФ від 04.07.91 № 1541-1 «Про приватизацію житлового фонду в Російській Федерації» (в ред. Закону РФ від 23.12.92 №4199-1; Федеральних законів від 11.08.94 № 26-ФЗ; від 28.03.98 № 50-ФЗ; від 01.05.99 № 88-ФЗ), відповідно до якої в період переходу до ринкових відносин для громадян, потребуючих поліпшення житлових умов, зберігається діючий порядок постановки на облік і забезпечення житловими приміщеннями'. Відповідно до цього порядку можливість забезпечення державним, муніципальним або суспільним житлом мають громадяни, потребуючі поліпшення житлових умов, в тому числі члени житлово-будівельних кооперативів і особи, що мають житловий будинок або квартиру у власності.

Коло осіб, які можуть бути визнані потребуючими поліпшення житлових умов, визначене в ст. 29ЖК. До них, зокрема, віднесені громадяни:

- що мають забезпеченість житловою площею на одного члена сім'ї нижче за рівень, що встановлюється органами виконавчої влади суб'єктів РФ;

- що проживають в житловому приміщенні (будинку), що не відповідає встановленим санітарним і технічним вимогам;

- що проживають в квартирах, зайнятих декількома сім'ями, якщо в складі сім'ї є хворі, страждаючі важкими формами деяких хронічних захворювань, при яких спільне мешкання з ними в одній квартирі неможливе;

- що проживають в суміжних неізольованих кімнатах по дві і більше за сім'ю при відсутності родинних відносин;

- що проживають в гуртожитках, за винятком сезонних і тимчасових працівників, осіб, працюючих за терміновим трудовим договором, а також громадян, що поселилися в зв'язку з навчанням;

- що проживають тривалий час на умовах поднайма в будинках державного і суспільного житлового фонду, або найма в будинках житлово-будівельних кооперативів, або в будинках, належних громадянам на праві власності, що не мають іншої житлової площі.

Тим часом, хоч відмічені вище основи, які встановлені в ЖК і носять характер загальних, вони повинні застосовуватися з відомими обмовками, наявність яких зумовлена новим змістом права громадян на житлі, проголошеній в ст. 40 Конституції РФ, а також повноваженнями суб'єктів РФ по встановленню додаткових або пільгових основ за визнанням громадян потребуючими поліпшення житлових умов. По значенню ст. 40 Конституції РФ потребуючим в житло громадянам воно надається безкоштовно або за доступну плату. Дана норма не обмежує коло осіб, що мають право на отримання житла з державного, муніципального і суспільного житлових фондів, як це вважає Д. А. Тітов', але дійсно збуджує питання про того, кому з потребуючих житло може бути надане безкоштовно. Відповідь на нього можна частково отримати з ст. 9 Закону РФ «Про приватизацію житлового фонду в Російській Федерації», згідно з якою порядок надання житлових приміщень в будинках державного і муніципального житлового фонду (суспільний житловий фонд в цьому випадку в розрахунок не берется.- О. Г.) на умовах договору найма (по значенню закону, це договір соціального найма) зберігається для інвалідів Великої Вітчизняної війни і прирівняних до них у встановленому порядку осіб, інвалідів труда, а також інвалідів з дитинства, ветеранів війни, сімей загиблих при виконанні державних обов'язків, сімей з доходами нижче за офіційно встановлений прожитковий мінімум, потребуючі поліпшення житлові умови.

У той же час в ч. 2 названих статті міститься вказівка на те, що право на отримання житлових приміщень в точно такому ж порядку, т. е. на умовах соціального найма, може бути законодавець

ВСНД і ВР РСФСР. 1991. №28. Ст. 959; СЗ РФ. 1994. №16. Ст. 1864.

' Коментар до Закону РФ «Про основи федеральної житлової політики» (постатейний). М" 1999. С. 30.

ством РФ і республік в складі Російській Федерації (інакші суб'єкти РФ в тексті статті не згадуються) надане і іншим категоріям громадян. Таким чином, окреслений в ЖК коло осіб по основах визнання їх потребуючими поліпшення житлових умов може розглядатися як суб'єкти, яким житло надається безкоштовно. Що стосується категорії громадян, яким житло надається за доступну плату, то чинне законодавство не містить яких-небудь основ, що дозволяють визначено затверджувати про приналежність того або інакшого громадянина до даної категорії. Про це, очевидно, мова повинна йти в майбутньому законодавстві.

Реалізація прав громадян на отримання житлового приміщення пов'язана з процедурою їх обліку як потребуючі поліпшення житлові умови, яка нарівні з двома загальними правосубъект-ними передумовами надання житлового приміщення (нуждаемость і постійне мешкання в даному населеному пункті)' виступає в ролі необхідного елемента безкоштовного надання житла, передбаченого чинним законодавством. Згідно ст. 30 ЖК облік громадян, потребуючих поліпшення житлових умов, здійснюється, як правило, по місцю проживання. Облік потребуючих поліпшення житлових умов громадян, працюючих на підприємствах, в установах, організаціях, що мають житловий фонд і ведучих житлове будівництво або що беруть пайову участь в житловому будівництві, здійснюється по місцю роботи, а за їх бажанням - також і по місцю проживання. Нарівні з ними приймаються на облік громадяни, що залишили роботу в цих організаціях в зв'язку з відходом на пенсію.

Постановою Ради Міністрів РСФСР від 31.07.84 №335 затверджені Зразкові правила обліку громадян, потребуючих поліпшення житлових умов, і надання житлових приміщень в РСФСР^ якими врегульовані питання визнання громадян потребуючими поліпшення житлових умов, порядок обліку громадян, черговість надання громадянам житлових приміщень, порядок надання житлових приміщень. На регіональному рівні існують місцеві правила обліку, в яких визначені характерні для того або інакшого суб'єкта РФ особливості постановки на

' Марткович И. Б. Жіліщноє право: закон і практика. С. 134. "' СП РСФСР. 1984. №14. Ст. 121; 1992. №6. Ст. 31; САПП РФ. 1993. №31. Ст. 2860.

облік, що укладаються, як правило, в розмірі облікової норми житлової площі і часі постійного мешкання в регіоні. Так, в м. Санкт-Петербурге діють прийняті і затверджені рішенням виконкому Ленсовета і Президії Леноблсовпрофа від 07.09.87 № 712/6 Правила обліку громадян, потребуючого поліпшення житлових умов, і надання житлових приміщень в м. Ленинграде (із змінами від 04.04.88; від 14.05.89; від 27.09.91; від 14.09.92)'. Відповідно до названих Правил потребуючих поліпшення житлових умов признаються громадяни, безперервно і тривалий час (не менше за 10 років) що проживають в Ленінграде з постійною пропискою і що займають житлову площу 5,5 кв. мі менш на того, що кожного проживає. У Москві діє Положення про порядок постановки на облік громадян, потребуючих поліпшення житлових умов, і надання житла в м. Москві від 24.12.97, затверджене постановою Московської міської Думи.

У відповідності з п. 15 Федеральних Правил обліку облік громадян, потребуючих поліпшення житлових умов, ведеться по єдиному списку, з якого одночасно в окремі списки включаються громадяни, що мають право на першочергове і позачергове отримання житлових приміщень (ст. 36,37 ЖК). Таким чином, громадяни можуть підлягати обліку в загальному, першочерговому і позачерговому порядку^. При цьому спостерігається тенденція до розширення окремих списків за рахунок нових категорій громадян, що визнаються по законах РФ потребуючою житла внаслідок специфіки їх професійного, соціального, освітнього і т. п. статусу.

Черговість контролюється шляхом щорічної перереєстрації громадян, що перебувають на обліку. У ході перереєстрації, яка повинна здійснюватися з 1 січня по 1 квітня, як правило, додатково перевіряються житлові умови очередников.

Право перебувати на обліку потребуючих поліпшення житлових умов зберігається за громадянами до отримання житлового приміщення, за винятком наступних випадків:

- поліпшення житлових умов, внаслідок якого відпали основи для надання житлового приміщення;

' Бюлетень Ленгорісполкома. 1987. № 20.

" Першочергове надання житла є прискореним різновидом надання на загальних основах. Позачергове надання _ це надання поза загальною і першочерговою формою надання. У той же час всередині внеочередников є, як правило, своя черга. Ст. 2860.

- виїзду на інше постійне місце проживання; - виявлення в представлених документах не відповідних дійсності відомостей об нуждаемости в поліпшенні житлових умов, що послужили основою для прийняття на облік, а також неправомірних дій посадових осіб при розв'язанні питання про прийняття на облік;

- припинення трудових відносин з підприємством, установою, організацією, якщо громадяни складаються на обліку по місцю роботи і ніхто з членів сімей не працює на цьому підприємстві, в установі, організації, крім випадків звільнення в зв'язку з відходом на пенсію або переходом на виборну посаду.

Не можуть бути зняті з обліку потребуючих поліпшення житлових умов сім'ї, що втратили годувальника, що перебував на обліку.

Основа для вселення в житлове приміщення за договором найма - ордер, видачі якого передують рішення:

- компетентного органу виконавчої влади (державний і муніципальний житловий фонд);

- адміністрації і профспілкового комітету організації, затверджені компетентним органом виконавчої влади (відомчий житловий фонд);

- уповноваженого органу громадської організації і її профспілкового комітету, доведені до відома компетентного органу виконавчої влади (суспільний житловий фонд).

Прийняті у встановленому порядку рішення, виданий громадянинові ордер і укладений між громадянином і уповноваженим виступати як наймодателя державний, муніципальний або суспільний житловий фонд особою договір найма житлового приміщення є основами для придбання права постійного користування соціальним житлом. Таким чином, в основу права користування житловим приміщенням встановлений складний юридичний склад: адміністративно-правовий акт, виступаючий як необхідний елемент, породжуючий правомочність громадянина на вселення у вказане компетентним органом приміщення, і цивільно-правовий договір найма житлового приміщення в державному, суспільному або муніципальному житловому фонді соціального використання, виступаючий як необхідний і достатній елемент, породжуючий правомочність громадянина по володінню і користуванню цим приміщенням, в яке він вселився на основі ордера.

У літературі, починаючи з 30-х рр., ведеться дискусія з приводу юридичної природи ордера на житлове приміщення і основ виникнення

права користування житлом'. У справжній роботі ми висловили точку зору, співпадаючу з позицією Ю. К. Толстого, яку він послідовно займає з даного питання. Разом з тим чинне законодавство дає простір для продовження дискусії по даній тематиці, зокрема з питання про роль і місце договору соціального найма при наданні житлового приміщення. Вся справа в тому, що п. 1 ст. 672 ГК, і на це справедливо вказує П. І. Седугин^ містить нове трактування ролі договору соціального найма, відповідно до якої «житлові приміщення надаються громадянам за договором соціального найма житлового приміщення». Дане трактування додає договору найма нову якість вважатися не тільки основою по володінню і користуванню житловим приміщенням, але і основою або, точніше, однією з основ його надання. Вказаною обставиною скористалися, наприклад, розробники Положення про порядок висновку договорів найма, соціального найма приміщень державного житлового фонду, затвердженого розпорядженням губернатора Санкт-Петербурга від 10.10.97 № 1062-р^ В відповідності з п. 5 названих Положення ордер видається наймачу тільки одночасно з договором після реєстрації останнього. Таким чином, по законодавству Санкт-Петербурга юридичний склад, встановлений в основу виникнення права користування житловим приміщенням, що відноситься до державного житлового фонду, доповнений ще одним юридично значущим фактом - актом реєстрації договору соціального найма в Міському бюро реєстрації прав на нерухомість. У наяности відхід від розпоряджень ст. 51 ЖК, згідно з якою договір найма житлового приміщення в будинках державного і суспільного житлового фонду полягає в йростой письмовій формі на основі ордера на житлове приміщення між наймодателем - жи

Цивільне право. Т. 2. М" 1938. С. 129-130; Житев В. К Радянське житлове законодавство. М.. 1954. С. 14-15; Аскпазий С. И. Советськоєжіліщ-ноє право. М" 1940; Аскназий С. И., Брауде И. Л.. Пергшиент А. И. Жіліщноє право. С. 111-117; Товстої Ю. К. Советськоє житлове законодавство. Л., 1974. С. 20-21; Онже. Жалпщноєправо. З.^^Прокотенко Н. П. Жіліщноєзаконода-тельство союзних республік. М" 1979. С. 17-18; ГендзехадзеЄ. Н. Жіліщно-стро-ітельние кооперативи в місті і селі. М" 1976. С. 125; Литовкин В. Н. Функциї ордера і договору найма житлового приміщення //Радянська держава і право. 1977. № 4. С. 126-127; Марткович И. Б. Жіліщноє право: закон і практика. С. 178-187; Седугин П. И. Жіліщноє право. С. 114-116. ^ Седугин П. И. Указ. соч. С. 115. ^ Ваше право. Житло-99. С. 103-105.

лищно-експлуатаційною організацією і наймачем-громадянином, на ім'я якого виданий ордер.

Видача ордера проводиться при згоді всіх повнолітніх членів сім'ї на вселення в надане житлове приміщення. Крім того, громадянин, на ім'я якого виписаний ордер, зобов'язаний представити зобов'язання про здачу наймодателю в справному технічному стані освобозадаемое житлове приміщення. Житлово-експлуатаційна організація зобов'язана надати ордеродержателю вказане в ордері житлове приміщення. При вселенні в надане житлове приміщення ордер здається в житлово-експлуатаційну організацію, де і зберігається як документ суворої звітності.

Видача ордера на житлове приміщення може бути в ряді випадків припинена. Такими випадками є:

- невідповідність фактичного складу сім'ї вказаному в рішенні про надання житлового приміщення;

- виявлення обставин, які могли вплинути на розв'язання питання про надання житлового приміщення.

Припинення видачі ордера виготовляється в адміністративному порядку органом виконавчої влади, уповноваженим приймати рішення про видачу.

Ордер на житлове приміщення, як це вказане в ст. 48 ЖК, може бути визнаний недійсним в судовому порядку у випадках:

- надання громадянами не відповідних дійсності відомостей об нуждаемости в поліпшенні житлових умов;

- порушення прав інших громадян або організацій на вказане в ордері житлове приміщення;

- неправомірних дій посадових осіб при розв'язанні питання про надання житлового приміщення;

- у інакших разах порушення порядку і умов представлення житла.

Вимога про визнання ордера недійсним може бути заявлено протягом трьох років від дня його видачі. Наслідки визнання ордера недійсним визначені в ст. 100 ЖК. При протиправних діях осіб, що отримали ордер і у разі визнання ордера недійсним ці особи виселяються без надання іншого житлового приміщення. Якщо ордер буде визнаний недійсним по інших основах, його обличчя, що отримали виселяються з наданням іншого житлового приміщення.

Незважаючи на проголошений спочатку 80-х рр. принцип породинного заселення квартир (ст. 28,101 ЖК), питома вага комунального житла продовжує залишатися досить високою. Одним з способів

боротьби за реалізацію названого принципу є заявлена в ст. 46 ЖК і ст. 16 Закону РФ «Про основи федеральної житлової політики» схема надання житлових приміщень, що звільнилися в комунальних квартирах, яка убрана в наступну форму: ізольовані житлові приміщення, що звільняються в комунальних квартирах, де проживає трохи наймачів, повинні надаватися проживаючим в цій квартирі громадянам, потребуючим поліпшення житлових умов, а при відсутності таких - громадянам, що мають житлову площу менш встановленої норми на одну людину (при цьому враховується право на додаткову житлову площу). При відсутності в квартирі названих вище громадян житлове приміщення, що звільняється передається інакшим наймачам цієї квартири за договором оренди або купівлі-продажу. Вказана норма може бути обмежена законами суб'єктів Російської Федерації.

Застосування приведеного правила на практиці, в тому числі пра-воприменительной, має ряд особливостей. Перша особливість полягає в тому, що житлове приміщення, що звільнилося повинне бути ізольованим, т. е. не пов'язаним з іншим житловим приміщенням загальним входом. Відносно неізольованих житлових приміщень існує інше правило, сформульоване в ч. 1 ст. 46 ЖК і що свідчить, що, якщо в квартирі звільнилося житлове приміщення, не ізольоване від займаного іншим наймачем житлового приміщення, це приміщення підлягає передачі в його користування.

Друга особливість пов'язана з тим, що громадяни, що проживають в службових житлових приміщеннях і в гуртожитках, прав, передбачених ст. 46 ЖК, не мають. Крім того, правила ст. 46 ЖК (а одинаково і ст. 16 Закону РФ від 24.12.92 №4218-1 «Про основи федеральної житлової політики» (в ред. Федеральних законів від 12.01.96 № 9-ФЗ; від 21.04.97 № 68-ФЗ; від 10.02.99 № 29-ФЗ; від 17.06.99 №113-ФЗ; від 08.07.99 № 152-ФЗ)' про заселення житлових приміщень, що звільнилися в квартирі не застосовуються до випадків, коли в квартирі, в якій проживають наймачі неслужбових житлових приміщень, звільнилося службове житлове приміщення, якщо правовий режим цього приміщення у встановленому порядку не змінений^

ВСНД і ВР РФ. 1993. № 3. Ст. 99; СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 147; 1997. № 17. Ст. 1913; 1999. № 7. Сг. 876; № 25. Ст. 3042; № 28. Ст. 3485.

^ См. п. 5 Постанови Пленуму Верховного Суду РСФСР від 26.12.84 № 5 «Про деякі питання, виниклі в судовій практиці при застосуванні Житлового кодексу РСФСР» (в ред. Постанови Пленуму Верховного Суду РСФСР від 21.12.93 № 11 // Судова практика по житлових спорах. Собр. постанов, рішень і визначень федеральних судів. М., 1998. С. 3, 4.

Третя особливість складається в тому, що надання житлової площі, що звільнилася на основі ст. 46 ЖК не може мати місце, якщо ця площа звільнилася до вселення особи, що претендує на неї, в квартиру, в якій розташоване це житлове приміщення'.

Практика заселення житлових приміщень, що звільнилися в квартирах набула не тільки широкого поширення, але і в зв'язку з можливістю обмеження норми ч. 1 ст. 16 Закони РФ «Про основи федеральної житлової політики» законами суб'єктів РФ придбала регіональні особливості. Так, в Санкт-Петербурге в 1997 р. введений в дію Закон «Про надання житлових приміщень, що звільнилися в комунальних квартирах в Санкт-Петербурге»^ В відповідності зі ст. 1 названого закону житлові приміщення, що звільнилися надаються громадянам за договором соціального найма і за договором найма житлового приміщення. Житлові приміщення, що Звільнилися за договором купівлі-продажу не надаються^.

У цьому Законі Санкт-Петербурга, крім того, міститься «новела», не скасовуюча, зрозуміло, ч. 3 ст. 16 Закони РФ «Про основи федеральної житлової політики», але що передбачає нічого норму, що не означає про право громадян на звертання в адміністрацію району з пропозицією обміну займаного ним житлового приміщення, якщо воно виявилося в квартирі з житловими приміщеннями, що звільнилися.

Порядок користування житловими приміщеннями в будинках державного, муніципального і суспільного житлового фонду детально врегульований Правилами користування житловими приміщеннями, змісту житлового будинку і придомовой території в РСФСР, затвердженими Постановою Ради Міністрів РСФСР від 25.09.85 №415".

Детальніше ми розглянемо названий документ в розділі, присвяченому договору соціального найма житлового приміщення.

' Визначення Судової колегії по цивільних справах Верховного Суду РСФСР //Бюлетень Верховного Суду РСФСР. 1986.№ 10. С. 1; Житлове законодавство. Коментар /Отв. ред. В. Ф. Яковльов. П. І. Седугин. М., 1991. С. 150-160. ^ Ваше право. Житло. СПб., 1998. С.316- 317.

^У наяности далеко не краща редакція останньої пропозиції ст. 1 закону, що цитується. Краще звучала б фраза про те, що житлові приміщення, що звільнилися не продаються наймачам, що проживають в комунальній квартирі.

"СППравітеяьстваРСФСР. 1986.№2. Ст. 10; СППравітельсгваРФ. 1992.№6. Ст. 31.№31. Ст. 2860.

Виселення з житлових приміщень, займаних на умовах соціального найма, допускається лише по основах, встановлених законом, і, як правило, в судовому порядку. Допускається виселення в адміністративному порядку з санкції прокурора лише осіб, що самоправно зайняли житлове приміщення або що проживають в будинках, що загрожують обвалом. Діючий ЖК визначає два різновиди виселення, які характеризуються наявністю або відсутністю обов'язку наЙмодателя надати виселеним особам інше благоустроенное житлове приміщення.

Як основний вигляд виселення використовується виселення з наданням іншого житлового приміщення, яке проводиться, якщо:

- будинок, в якому знаходиться житлове приміщення, підлягає зносу; - будинок (житлове приміщення) загрожує обвалом; - будинок (житлове приміщення) підлягає переобладнанню в нежилою;

- житлове приміщення, розташоване у військовому містечку, зайняте військовослужбовцем або прирівняною до нього особою, звільненим з дійсної військової служби, або особою, що втратила зв'язок з Збройними Силами.

Виселення із займаного житлового приміщення беа надання іншого житлового приміщення виготовляється у виняткових випадках і вдягається іноді в форму цивільно-правової відповідальності за неналежне виконання житлових обов'язків і інакшу винну поведінку наймача і членів його сім'ї. Так, без надання іншого житлового приміщення можуть бути виселені:

- особи, позбавлені батьківських прав, якщо їх спільне мешкання з дітьми, відносно яких вони позбавлені цих прав, визнане неможливим;

- особи, що самоправно зайняли житлове приміщення; - особи, що зайняли житлове приміщення по ордеру, який визнаний недійсним внаслідок неправомірних дій його облич, що отримали '.

' Інакші випадки виселення з житлового приміщення, які відносяться до заходів цивільно-правової відповідальності, розглядаються в разд. 12.